住房公积金制度何去何从：存废之争、定位重思与改革方向

       一、住房公积金制度的存废之争

       (一)制度建立背景与理论支撑

       我国住房公积金制度(以下称公积金)是在借鉴新加坡中央公积金经验基础上建立起来的一种长期性住房储蓄金制度，产生于由计划经济向社会主义市场经济转型的特殊时代。20世纪90年代，中国需要一个筹资制度帮助住房分配制度向住房市场化转型，从而“建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化；加快住房建设，改善居住条件，满足城镇居民不断增长的住房需求”。公积金制度由此应运而生，其理论背景是新经济自由主义对民生领域公共政策的影响，其政策目标是通过互助共济来保障账户持有人的住房购买能力①。新经济自由主义是奠基在古典自由主义经济思想上发展起来的理论体系，自20世纪70年代以来，在国际经济政策的制定中发挥重要作用，它强调自由市场的机制，支持私有化，反对国家对国内经济的干预、对商业行为和财产权的管制，在社会福利领域，主张削减福利或保障项目民营化。

       从公积金制度模式的支撑理论看，主要是互助共济理论(Mutual Aid Theory)、强制储蓄理论(Compulsory Savings Theory)、委托代理理论(The Principal-Agent Model)、基金理论(Fund Theory)。互助共济理论是公积金制度建立的基石。该理论的主要思想是通过适宜的保障措施聚集有条件的社会成员的一部分闲置或暂时闲置的资源，按一定规则配置到需要某种帮助的社会成员中去，以调节社会成员之间的整体利益关系②。公积金制度通过参与人缴费聚集资金，再以互助性低利率贷款支持符合条件的中低收入者购房。强制储蓄理论是保障公积金制度资金来源的重要支撑。该理论认为，货币数量的增加以某些个人的消费减少为代价而对资本积累有利。对于强制储蓄发生的原因，维克塞尔曾这样解释，在积累的过程中，商品价格的提高会强迫靠固定收入生活的人们减少自己的消费，而把其剩余转入储蓄，即产生了新的实际资本的“非自愿储蓄”③。委托代理理论是公积金制度管理模式的法律依据，是制度经济学契约理论的主要内容之一。委托代理行为是指一个或多个行为主体根据一种明示或隐含的契约，指定、雇佣另一些行为主体为其服务，同时授予后者一定的决策权利，并根据后者提供的服务数量和质量对其支付相应的报酬④。授权者就是委托人，被授权者就是代理人。基金理论指导公积金制度通过资金运营实现预期目标。该理论以资产为中心，主要强调恰当地管理和运用这些聚集资金，而不局限于某一特定利益集团的权益或所有权，由此也就产生了反映某种利益的“基金”概念，它包括一组资产和代表特定经济职能或活动的义务及限制。

       经过20多年的政策实践，公积金制度作为一项住房筹资制度发挥了积极作用，在推进制度转型中功不可没。然而，伴随着中国金融市场和住房市场的日趋成熟，国民居住条件大幅改善，房地产市场泡沫不断聚集，公积金制度根植的土壤发生着根本性变化，其“损害公平性、加重企业负担、扩大收入差距、资金效用低、提取使用难”等一系列问题面临越来越多的诟病。

       (二)制度运行现状

       一是制度整体覆盖面有限且长期稳定。2004年至今，制度覆盖面始终在41％～46％的区间内徘徊，没有明显的扩面趋势，详见表1。

      

       二是体制内人员占实缴职工的绝大多数。2017年全国公积金制度实缴职工有52.84％来自国有企业、国家机关和事业单位，制度内私营企业及其他城镇企业职工只占28.64％，详见图1。

      

       图1 2017年实缴职工所在企业类型分布(％)

       资料来源：住房和城乡建设部住房公积金监管司：《全国住房公积金2017年年度报告》，住房和城乡建设部官网：http://www.mohurd.gov.cn/wjfb/201805/t20180531_236261.html，2018年5月30日。

       三是各类企业单位的制度覆盖率差异显著。机关事业单位参保覆盖率在90％左右；国有企业、集体企业覆盖率70％左右；外资企业覆盖率接近50％；私营及其他企业覆盖率不足10％，详见图2。

      

       图2 各类企业单位公积金覆盖情况

       注：1.“国有企业”指国有控股企业，并非指全民所有制企业；2.由于统计口径略有差别，“城镇全体单位”人数与各分项人数相加略有差别，与之相应，各类单位覆盖率也略有误差。

       资料来源：国家统计局人口和就业统计司、人力资源和社会保障部规划财务司：《中国劳动统计年鉴(2015)》，中国统计出版社，2016年。