一、引言 社会保障制度自建立起虽经不同国家的经济、政治、文化的渗透及相互融合，其呈现出的制度模式日趋多元化，然而制度的改革与优化却始终秉承公平之核心理念，历经理论与实践的洗礼，各国社会保障制度日益呈现出“公正、平等、共享”等拓展性发展理念。从我国社会保障制度的建立历程及实施状况来看，1978年以来的很长一段时间，农村社会保障制度由于缺乏经济主体的依靠和政治及社会主体有话语权的呼吁，而导致了农村社会保障制度长期缺失。初次收入分配方面，农业产品价格服从于工业化的大局；再收入分配方面，土地几乎承担了全部的社会保障及公共服务功能，计划经济存在的农村合作医疗参保率滑至不到4％。而且由于公共财政汲取能力的减弱、农村社会保障筹资主体的争议，已有的各项社会保障项目建设被搁置，而新的社会保障项目让位于城镇社会保障制度搭建。城镇居民和农村居民所享受的社会保障制度在条件、待遇、水平及服务等方面存在诸多差异。因此，我国社会保障制度发展是失衡的、结构是分裂的、水平是不均等的。这不仅不符合社会保障制度“公正、平等、共享”的价值理念，而且还会对我国社会保障制度的协调发展产生阻碍效应[1](p12-18)。 社会保障制度作为我国经济社会结构安排的重要制度，其为了能够适应新时代背景下我国社会经济结构的变化，一定会趋于一元化。随着我国城镇化的快速推进以及二元化的经济和社会结构渐趋一元化，使得城乡经济和社会各方面发展指数(如城乡人均收入、GDP增长率等)得到了显著提升，但由于当前社会保障制度还存在城乡隔离、群体分立、空间分割的状况，而且社会保障体系是一个综合性的系统，不仅仅涵盖了社会保障制度本身，而且还涵盖了社会保障公共服务，作为社会保障制度的延拓和扩展部分——基本养老服务、基本医疗等公共服务等进展缓慢，使得我国城乡之间无论是在服务水平、项目、对象以及设施等方面都存在较严重的失衡[2](p14-19)，而导致城乡基本社会保障制度与社会保障服务的脱节，这不仅会对我国社会保障制度体系完善产生阻碍，还不利于社会保障基本公共服务均等化的进程的推进[3](p71-77)。我国社会保障制度必须通过制度整合来实现体系完善。从国际经验及我国的社会保障结构性需求视角来看，统筹城乡社会保障制度的发展，一方面需要城乡社会保障制度的整合，另一方面更需要城乡社会保障服务的整合与搭建；在此基础之上，能够更加有序的促进城乡社会保障制度与服务的衔接、协调及融合。 为此，党的十八大明确提出了统筹推进城乡社会保障体系建设要求和举措。2012年，国家颁布了《城乡养老保险制度衔接暂行办法征求意见》，这一政策适用于城镇职工养老保险、城镇居民基本养老保险、新型农村养老保险这三种制度中参加过两种及以上的人员[5](p7-10)，但符合要求的人员很少。从这个方面来说，城乡基本养老保险制度整合的制度意义大于实际意义，现有政策仍不能着眼于总体。2015年1月3日《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》(国发[2015]2号)规定“改革现行机关事业单位工作人员退休保障制度，逐步建立独立于机关事业单位之外、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的养老保险体系”，并于2015年10月1日已经正式实施。2016年1月国务院出台了《国务院关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》(国发[2016]3号)，按照“统一制度、整合政策、均衡水平、完善机制、提升服务”的总体思路来整合城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗两项制度，建立统一的城乡居民基本医疗保险[6](p65-72)。各地方政府也针对本省市的社会保障发展状况颁布了适合本地的整合办法。我国城乡社会保障制度的整合在政策的设计上遵循的是“自上而下”的设计理念，由地方政府统一规定城乡社会保障整合具体目标、内容和细则，各市区依照当地实际适当调整。2017年，党的十九大报告进一步提出要加强社会保障体系建设，按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。整合目标被定位为更加公平、可持续的社会保障制度的建立。随着城乡居民社会保障项目，如新农合、新农保、农村低保、城镇居民医保及城镇居民养老保险的相继建立及实施，基本养老保险、基本医疗保险以及最低生活保障这三项社会保障主体项目在城乡之间各自显现出其应有的社会保障功能，这在制度层面上实现了全覆盖[7](p61-69)。 由此可见，城乡社会保障制度整合已经形成共识，并上升为国家改革战略。然而，社会保障制度覆盖并不意味着实际全覆盖或水平覆盖，我国社会保障领域改革通常采用“地方试点→全国推广”的范式，尽管北京、上海、广东、浙江、吉林和海南等省均已经在全省范围内实现了最低生活保障全覆盖，但整个城乡社会保障制度体系的整合尚处于调整与优化阶段，尤其是新农合、新农保、城镇居民养老保险、城镇居民医保仍处于未完全定型的状态[8](p15-30)。再加上各地区的经济发展情况和社会环境不同，已有的这些实践模式并没有总结出一条较为可行的实现路径和可操作的政策建议。本文将从新时代背景下我国城乡社会保障制度项目分设、区域分离及群体分立的现实状况出发，对较为突出的地方城乡社保整合实践模式进行梳理、剖析与评述，总结了各地区在探索过程中经验及当前各类整合模式还存在的问题。提出整合机理性的理论框架建构，并对制度整合路径的合理性、健康性及可持续性进行分析。
