我国景区门票优惠政策中的合理差别与歧视

      由于公物是直接服务于公共利益的财产，或者交给行政机关加以使用，或者交给公众使用，以满足人们的基本生活需要，对公物的使用本应实行免费，以保障公民基本权利的实现。但是，法律也允许在例外情况下，为了弥补公物的管理成本支出或者防止出现公物使用上的拥堵效应向使用者收取适当的费用。对于可以收费的情形，如景区的门票收费，管理者在将收费标准报物价部门批准后是否可以对不同的使用者实行不同的收费政策，在理论上和实践中都存在争议。如果人们对于平等的理解只是停留在形式上的、致力于消除歧视而忽视社会上潜在的不平等，不平等的程度将越来越严重。因此，在正义意味着平等的时代，社会不能简单停留于形式平等，而应最大程度地实现实质平等。①同理，我国宪法关于“公民在法律面前一律平等”的规定，虽然首先要保障形式平等，但形式平等并非是绝对的、机械的，国家可以对形式平等施加必要的限制，以保障公民在法律上地位的实质平等，即“对相同情况作出相同处理、对不同情况作出不同处理”，因为“在某些情况下，对资源、资格、资质明显不一的人，不计他们之间切身的差别，一律给予同等待遇，反而是一种歧视”。②为此，我国的法律也要求在门票收费政策上对弱者给予照顾，以便对财富或收入实行再分配。本文在对全国十大著名景区的门票优惠政策进行考察的基础上，结合宪法关于“公民在法律面前一律平等”的规定和理论上关于区别对待是否构成歧视的标准，就各项优惠政策背后理由的正当性进行分析，进而提出防范歧视性景区门票优惠政策的法律建议。本文所说的“景区”不包括私人投资建设的公园和景区在内，且本文的写作建立在以下三个假设成立的基础之上：1.尽管我国《宪法》第45条(物质帮助权条款)、第46条第2款和第49条只是要求给予老弱病残和未成年人特别保护，并未明确要求立法机关必须给予老弱病残和未成年人以特别的照顾，但我国《未成年人保护法》《老年人权益保障法》《旅游法》要求给予这类人员免费或优惠的规定依然是合宪的；2.宪法关于平等原则的规定可以适用于国家对福利或补贴的发放、社会救助以及公园景区的管理，甚至任何权利和利益的分配；3.公有公园或者景区的管理者即使是营利性的公司，也要受到宪法规定的平等条款的拘束，但私人投资建设的公园和景区除外。

      一、对我国十大景区门票优惠政策的比较

      通过对2018年暑假期间张家界、九寨沟、北京故宫、长城等全国十大景区的门票优惠政策进行比较，我们可以得到下表：

      

      从上表可以看出，为了贯彻《老年人权益保障法》《未成年人保护法》《残疾人保障法》《教育法》等法律法规，我国各地的景区管理者在门票收费上对老人、儿童、学生、残疾人等特殊群体实行了优惠政策，但是优惠的对象和程度却大不一样，有的对老年人实行免费，有的对老年人实行优惠，还有的对60-69岁的老年人实行半价优惠，而对70岁以上老人实行免费。对于这种不一致的规定是否存在年龄歧视，不无疑问。由于这类收费景区的管理者很多属于旅游经营者，以营利为目的，按照建立社会主义市场经济体制的要求，经营者应当享有一定范围的经营自主权，可以为了吸引消费而对旅游消费者实行差别定价，但是景区管理者管理的是国家的公共资源，按照“国家行为理论”，④景区管理者也应如同国家机关一样，受到宪法和包括平等权在内的基本权利条款的约束，因而不能随意区别对待公民。这种潜在的冲突，使得法学界很少有人从平等的角度对于景区门票收费优惠政策不一致、不统一的正当性加以检视，以致人们越来越对其背后可能存在的歧视变得麻木或者习以为常。这与各地中考政策对少数民族考生加分被认为是实质平等的体现而无人质疑是一样的。当然，要分析门票收费优惠政策的背后是否存在歧视，首先必须从理论上弄清楚宪法上关于区别待遇构成歧视的判断标准是什么。

      二、判断区别待遇是否构成歧视的标准

      在美国，平等保护条款不仅被认为是对个人权利的保障，也被认为是对政府归类能力施加的限制，⑤目的是防止政府恣意区别对待公民。我国宪法规定的“公民在法律面前一律平等”，一般是指“国家不得因人的自然的(种族、肤色、性别、民族)、社会的(财产、语言、宗教、社会出身)或其他方面(党派或其他见解、其他身份)等任何情况，在法律上对他们进行区分而给予差别对待，确定其不同的权利与义务”，⑥除非是合理的差别。这一规定体现为国家权力行使应遵循的原则和受到的限制，实际上要求国家机关和国家工作人员应当为公民提供平等保护或者说应当平等对待公民。上述宪法规定意味着公民在经济、政治、文化等各个方面利益的享有上有从国家那里获得平等保护的权利。这里的“法律”应从广义上理解，指的是国家机关制定的具有普遍约束力的规则，包括法律、法规、规章以及规范性文件。这里的“合理的差别”指的是实质平等，即“为了在一定程度上纠正由于保障形式上的平等所致的事实上的不平等，依据各个人的不同属性分别采取不同的方式，对作为各个人的人格之形成和发展所必须的前提条件进行实质意义上的平等保障的原理”。⑦实质平等是国家为了纠正因为形式上的平等可能导致的事实上的不平等，而根据具体情况和实质需要，对具有某一种特征的人群尤其是因为“历史形成的处于不利地位的团体”，在经济、社会、文化等方面与不具有该特征的其他群体之间存在的事实上的差异，采取适当的、合理的、必要的区别对待方式和措施，进而为公民提供平等发展所需要的条件。这种实质平等也被称为“补偿性区别对待”，即为了弥补因历史原因而处于不利地位的弱势群体“过去受到的歧视和不公正及其可能的不良后果”⑧而给予的照顾或者优惠。