中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：2019-9512(2019)06-0013-13 2018年2月28日，中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议通过《关于深化党和国家机构改革的决定》(以下简称：《机构改革决定》)。《机构改革决定》作出以权责清单推进机构编制法定化的战略部署，具体要求“全面推行政府部门权责清单制度，实现权责清单同‘三定’规定有机衔接，规范和约束履职行为，让权力在阳光下运行”。遗憾的是，我国相关理论研究成果难以提供充分的智识资源，同时，已有制度实践也难以有效呼应和有力践行上述战略部署。以权责清单推进机构编制法定化的关键在于权责清单的制度建构，因此，笔者与本文中将聚焦于权责清单制度的法治化建构，这也是落实《机构改革决定》关于“全面推行政府部门权责清单制度”战略部署的具体实践。基于此，笔者于本文尝试回答如下问题：第一，当前权责清单为何不能承担机构编制法定化的任务；第二，需要事先厘清哪些理论问题才能展开具体的权责清单制度建构；第三，如何进一步完善权责清单制度从而推进机构编制法定化？ 一、问题症结：权责清单难以胜任机构编制法定化的使命 权责清单实践已有数年，党中央提出“全面推行政府部门权责清单制度”战略已有一年多了，不无遗憾的是，当下权责清单制度难以有效胜任推进机构编制法定化的使命，在静态上，表现为权责清单的衔接性难题、权力清单的制度缺陷、责任清单的制度缺位：在动态上，表现为权责清单编制行为的法治风险。 (一)权责清单的衔接性难题及其影响 经过对我国31个省(不含我国香港特别行政区、我国澳门特别行政区、我国台湾地区)级政府推行权责清单状况的梳理和分析，可以发现，权力清单和责任清单的衔接性问题较为明显，即权责清单非但不是完全一体化设置，而且在权责清单各种样态的设置中，权力与责任并未有效对应和衔接。以责任清单的独立性为标准，可以将权责清单分为一体型权责清单与独立型责任清单。①一体型权责清单主要分布于湖北、广西、辽宁、甘肃、云南、广东、天津、西藏、陕西、上海、贵州、宁夏、北京、内蒙古、新疆、重庆、安徽等地；独立型责任清单分布在江苏、浙江、河北、山东、湖南、海南、吉林、福建、四川、江西、山西、青海、黑龙江、河南等地。需要追问的是：权责清单的衔接性差异将会对机构编制法定化产生什么影响？笔者认为，这可能会在微观、中观和宏观三个层面产生不利影响。 第一，在微观层面上，权责清单同国务院的“定部门职责、定内设机构、定人员编制”(以下简称：“三定”)规定有机衔接的期待将难以实现。由于权责清单没有一体化设计或权力清单中责任事项的缺失，导致“权”与“责”难以有机衔接。推进机构编制法定化既会涉及职权，又会涉及责任，在“三定”规定中亦是如此。显而易见，权责清单“权”与“责”不能衔接问题的存在，将导致《机构改革决定》有关权责清单与“三定”规定有机衔接的期待成为一种奢望。 第二，在中观层面上，贯彻权责一致原则将处于两难困境。权责一致原则不但是行政法治的基本原则，而且是公权力有机运行的基本准则。可以肯定的是，无论是外部行政活动，还是内部行政活动，贯彻权责一致原则是行政机关的责任和义务。因此，作为内部行政活动的权责清单编制行为，也应当接受权责一致原则调控。权责一致原则在权责清单编制活动中的运用，包括两个层面：其一，编制权责清单既是行政机关的权力，也是行政机关的义务，如果不能按照规定完成权责清单编制活动，将会承担一定的不利责任；其二，在权责清单的编制过程中，既应梳理职能部门权力事项和职能部门的责任事项，又应确保权力事项与责任事项衔接统一。然而，由于当前权责清单制度并未有效贯彻权责一致原则，倘若以此为基础推进与“三定”规定的衔接，将使得这项努力面临着不能贯彻权责一致原则的困境。换言之，推进机构编制法定化需要贯彻权责一致原则，权责清单无法做到权责一致，而又需要以权责清单为基础推进机构编制法定化，这一尴尬处境可想而知。 第三，在宏观层面上，是秉持职权主义还是秉持职责主义将难以确定。职权主义主要是指以职权中心来安排和处理行政机关的内部和外部关系，注重管理的单向度性；职责主义主要是指强调责任和义务的第一位性，所有行政活动的展开均以实现公共利益为中心。事实上，当前国家治理的法治化努力即为由职权主义迈向职责主义的努力。机构编制法定化亦为行政机关对其组织装置的法制化努力，这是为更好地增进社会福祉和实现公共利益提供自身基础保障。从根本上来说，机构编制法定化是职责主义努力的体现。遗憾的是，当前权责清单衔接性不足尤其是责任事项的缺失，尚不能体现职责主义的应有之义，因此，当下权责清单制度尚难以与机构编制法定化在职责主义上获致一致和有机衔接。 (二)权力清单的制度缺陷及其影响 当前权力清单的制度缺陷很可能对机构编制法定化产生不利影响，主要表现为以下两个方面。
