以最小的投入，得到最大的收获，不仅被普遍认为是有效率的，而且被假定为个人或组织在通常情况下所追求的。①作为主权者的人民，当然也希望其缴纳税收支撑起来的国家公权力体系是有效率的，从而可以让他们的支出物有所值——用尽可能少的税赋，得到最优的公共管理和服务。 不过，由于人民(委托人)对公权力行使者(代理人)的行为细节不了解，或不愿意付出高昂的信息收集成本密切关注代理人的一言一行，代理人就有可能采取机会主义立场②，用不正当的手段为自己利益最大化考虑，而不是考虑委托人的利益最优。这就是普遍存在的“委托—代理问题”③在人民—公权力者关系上的体现。因此，公权力者和公权力体系可能有对效率的主动追求，但更多地可能不是自愿的和自我驱动的，而可能是源于命令，或可能是源于激励。命令和激励，或者写于成文规则之中，或者来自上级的直接指示。上级指示多数情况下可能依据法条。 也正因为此，在成文法则浩如烟海的当今，总能发现基于效能、效率或效益④的考虑而设计出来的规则。吊诡的是，虽然效能、效率或效益在某种程度上是一种普遍追求，是人民对行政机关的一个普遍要求，也在诸多成文法则中有所体现，但我国行政法学的主流学说或通说，却始终未将其作为行政法的一般原则(通常所谓的基本原则⑤)来对待。这种现象的原因何在？效能原则是否应该成为一项行政法的一般原则？以及，与前一问题相关的，效能原则究竟有什么确切的规范内涵？⑥本文就试图回答这些问题。 一、学术史的回顾 行政效能、效率或效益是否应当作为行政法一般原则，在过去三十多年的行政法学发展历程中，曾有不同的观点，只是始终未引起广泛的热议和争论，并没有成为行政法学的热点话题。否定观点似乎很容易成为主流，而肯定观点只是零星地存在。 (一)初期的提出 20世纪80年代初，中国行政法学在经历了长达20多年的沉寂之后，开始逐渐复兴。而此时的行政法学，无论教材还是论文，皆有提出效能或效率原则的。 1983年出版的全国第一本行政法学统编教材《行政法概要》，以专章论述了“我国国家行政管理的指导思想和基本原则”，其中一节题为“实行精简的原则”，目标追求就是行政的效能或效率。⑦另有教材仅在“行政组织法”一章中提到，“效能原则”“精简原则”应当是行政机构的设置原则。⑧在教材中较早主张效率原则独立作为行政法基本原则之一的，对该原则的定义是“以尽可能少的消耗去获得尽可能大的收获，或在同样的收效情况下花费尽可能少的代价。”⑨ 在教材之外，也有论者在文章中提出，“效率原则”与“法治原则”“制约原则”和“公正原则”一样，同为行政法的基本原则。而效率原则的含意是“行政机关在行使其职能时，要力争以尽可能快的时间、尽可能少的人员、尽可能低的经济耗费办尽可能多的事，并使之办得尽可能的好。”⑩“行政效能原则”还被认为是“行政权运行的本身要求”，“如何用法律形式来保障行政权的运行，并提高行政机关活动的效率，应该是行政权运行的客观规律向行政法提出的迫切课题。”(11) (二)被主流学说排斥 上述观点很快被主流学说所排斥。首先，行政法基本原则主要包括行政合法性原则和行政合理性原则的观点逐渐成为主流观点(12)，在关于这两项基本原则具体涵义和要求的阐释中，已无效能(效率、效益)的一席之地。(13) 与此同时，效率原则被普遍认为是行政管理原则而不是行政法原则。主要观点有：第一，把效率原则视为行政法基本原则的观点抹杀了行政法的特殊性，忽视了不同学科间界限(14)；第二，效率原则不能作为检验执法和适法的标准(15)；第三，违反效率原则引起的后果是行政效率低下，妨碍行政目标实现，而行政法基本原则旨在解决行政行为的法律效力，如果行为违反原则，会导致无效。(16) (三)肯定观点少量存在 尽管如此，肯定效能、效率或效益原则的少数派观点，仍然存在，主要有：第一，自由、权利保障原则、依法行政原则和行政效益原则是行政法三项基本原则(17)；第二，将行政效益原则引入行政法有宪法基础，有助于更新行政法观念，积极回应服务行政、给付行政时代的需要(18)；第三，新行政法展开的二维结构是“合法性”和“最佳性”，而行政效能原则是行政法基本原则在“最佳性”框架中的深化与创新。行政效能原则的三个基本要求是：①行政活动应当遵循成本—效益分析；②行政组织、手段和程序应当与行政目的和任务匹配；③行政行为应当具有可接受性(19)；第四，“行政效能效率原则”应该被承认法律原则地位。该原则进一步的具体要求包括：①完善行政组织法制体系；②通过合理的程序设置，提高行政效率；③广泛应用新的科技手段以促进效能效率的提高；④建立规制(监管)影响分析制度。(20) 此外，也有观点并不是把行政效率原则或效益原则作为衡量行政活动的一种标尺，而是将其同等地适用于对行政相对人的效率的促进(21)，或者是对行政法律制度体系的整体要求。(22)又或者，把“有效率的行政权”作为行政法基本原则的两大逻辑起点之一。(23)
