自2006年十届全国人大四次会议通过的“十一五”规划纲要提出促进区域协调发展后，“十二五”“十三五”规划纲要和党的十八大、十九大报告，对不同历史时期的区域协调发展，都做了战略性安排。在国民经济和社会发展的总体格局中，区域协调发展正在十分深广的领域不断推进。但长时间以来，各方面对区域协调发展的认识和实践，主要侧重于经济和社会层面，而对宪法法律层面进行的区域协同立法关注不足，对于其中可能遇到的问题，也没有给予足够重视。现在，区域协同立法问题已经日益凸显出来，对此认真加以研究和回答，对于保证区域协同立法以及区域协调发展的整体部署在法治的轨道上进行，具有重要意义。 一、宪法中区域协调发展与行政区划的内在冲突 讨论区域协同立法，先要讨论区域协调发展。因为区域协同立法是区域协调发展的应有之义，也是推进区域协调发展的措施之一。 区域协调发展内涵丰富，而且在不同的时期，其目标、任务和措施会有很大的不同，但从根本上看，它要解决的是区域之间经济社会发展的关系问题，而这首先是宪法问题。具体到宪法的结构、具体表述和条文规定，区域协调发展首先涉及序言中的国家指导思想和根本任务。其次涉及总纲中有关行政区划的规定，以及“国家机构”一章中地方人民代表大会和人民政府的有关规定。如果单纯以行政区划为单位，讨论经济社会的协调发展，在宪法上不存在问题，因为地方人大和政府是以行政区划为依托设立的，在一个行政区划内协调发展经济社会事业，不会突破宪法设置的政权体制框架。但是，如果打破行政区划的规定，讨论和试图推进区域之间的协调发展，宪法上的冲突就凸显出来了。它的主要表现就是，区域协调发展是宪法序言中的内容，而宪法序言中的相关表述与行政区划并不衔接，甚至是存在明显冲突的。这个问题迄今没有引起注意和重视。 1.1982年宪法序言中没有区域协调发展的内容 1982年宪法的一个很大特点，就是有篇幅不短的序言，并且在序言中明确表述了国家的指导思想和根本任务。但是，在指导思想方面，只表述了马克思列宁主义和毛泽东思想，没有涉及国家发展的具体理念。在国家根本任务的内容中，也只表述说，今后国家的根本任务是集中力量进行社会主义现代化建设，把我国建设成为高度文明、高度民主的社会主义国家，并没有关于区域协调发展的具体内容。 如果以1982年宪法制定时的历史背景为参照，现在我们所强调的区域协调发展，从当时的理解和认识上看，主要内容就是允许一部分地区先富裕起来，然后先富带动后富，最后达到共同富裕，分步骤解决地区发展的不平衡问题。 邓小平在1978年所作的《解放思想，实事求是，团结一致向前看》这篇著名讲话中，对于一部分地区先富裕起来这个问题，有明确的阐述。他说：“在经济政策上，我认为要允许一部分地区、一部分企业、一部分工人农民，由于辛勤努力成绩大而收入先多一些，生活先好起来。”①而一部分地区先富起来之后怎么办？邓小平在以上这篇讲话中的设想也是明确的，即：“一部分人生活先好起来，就必然产生极大的示范力量，影响左邻右舍，带动其他地区、其他单位的人们向他们学习。这样，就会使整个国民经济不断地波浪式地向前发展，使全国各族人民都能比较快地富裕起来。”②这里，邓小平提出了一个在地区之间先富带动后富，然后达到共同富裕的理念。应当说，这是一个十分重要的发展理念。但是，四年之后制定的1982年宪法，在序言中表述国家指导思想和根本任务时，并没有明确反映这一理念。 宪法序言中没有明确反映邓小平的上述发展理念，可能有多种原因，其中之一可能是，这个理念当时还没有形成党内共识。检索党中央的重要文献资料可以发现，邓小平的上述发展理念直到1984年10月20日，才被党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》，以类似表述肯定下来：“只有允许和鼓励一部分地区、一部分企业和一部分人依靠勤奋劳动先富起来，才能对大多数人产生强烈的吸引和鼓舞作用，并带动越来越多的人一浪接一浪地走向富裕……鼓励一部分人先富起来的政策，是符合社会主义发展规律的，是整个社会走向富裕的必由之路。”③所以，邓小平在半个月后的11月9日会见意大利客人时，才自信地说：“我们党已经决定国家和先进地区共同帮助落后地区。在社会主义制度下，可以让一部分地区先富裕起来，然后带动其他地区共同富裕。”④邓小平这里所说的先进地区帮助落后地区，就是今天我们所说的区域协调发展的一项重要内容。遗憾的是，邓小平的这个发展理念以及在这一理念指导下的国家根本性任务，没有写入1982年宪法的序言中。 2.2018年宪法修改的重大变化 1982年宪法制定后，先后经过了五次修改。其中，涉及序言的修改有四次。第一次是在1993年。这次修改在序言中加了一句：“我国正处于社会主义初级阶段。国家的根本任务是，根据建设有中国特色社会主义的理论，集中力量进行社会主义现代化建设。”这里的社会主义初级阶段以及有中国特色社会主义理论和现代化建设的表述，当然可以理解为包含了上述邓小平有关先富带动后富、共同富裕的理念，但由于修改后的这一表述内容十分丰富，如果不对其做宪法解释，很难让人理解为包含了地区协调发展的内容。第二次修改是在1999年。这次修改将邓小平理论明确写进了序言，但由于邓小平理论的内容也极为丰富，所以，如果不加以明确解释，也很难推导出地区协调发展的理念。第三次修改是在2004年。这次修改将“三个代表”重要思想写进了宪法，同时还增加了“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展”的内容，但这里的协调发展，主要是三个文明之间的协调发展，而不是强调地区之间的协调发展。综上，如果不对宪法序言加以明确解释，从这三次修改的内容中，要直接得出区域协调发展这一理念和国家根本任务的结论，都是比较勉强的。
