新中国成立七十年来的城镇化与城乡关系：历程、变迁与反思

      新中国成立七十年来，中国的城乡发展面貌发生了显著变化。在人民生活水平和质量大幅提升的同时，我国社会结构也发生了历史性转变。1949年，中国的城镇化率仅为10.64%，到2011年，城镇化率突破50%，城镇人口达到6.91亿，表明中国开始从以乡村主体的社会转向以城市为主体的社会。至2018年年底，我国的城市化率更达到了59.58%。从1980年到2017年，我国历年的城镇化平均增长速度为3%，比世界平均增长速度快2.18%，是世界历史上速度最快、规模最大的城镇化进程（方创琳，2018）。

      中国作为一个传统的农业大国，农业、农村和农民问题一直是国家政治经济生活中的重要议题，建立之初的新中国迫切需要解决如何完成从农业大国向工业强国的转型发展问题。在迈向社会主义现代化的过程中，正是对于不同时期城市和乡村的功能定位以及城乡关系的考量和发展政策，造就了我国城镇化的阶段性发展特点和推进模式。本文首先梳理了新中国成立70年来城镇化的历程和阶段性特点，然后分析此发展过程背后所体现的城乡关系变迁，最后对有中国特色城镇化道路的特点和经验进行总结与反思。

      二、城镇化的阶段性特点

      与欧美国家工业化带动、人口聚集、空间扩张的自发城市化不同，我国的城镇化自始至终都受到政府政策导向的巨大影响。通过梳理历年国民经济发展计划中的城镇化相关政策可以发现，不同阶段政策的导向性和清晰度直接体现在城镇化率的变化上，并由此形成了七十年来中国城镇化的四个阶段。

      （一）国民经济发展计划中的城镇化政策

      新中国成立后不久，我国开始陆续出台国民经济发展计划。作为国民经济发展的目标和方向，各时期的五年计划提出了不同阶段国家发展的重点任务，对城镇化的引导和调控政策有所不同，由此也带来了不同时期中国城镇化的发展特点（见表1）。

      

      从以上各时期的国民经济和社会发展计划中的城镇化相关政策演变可以看出，从新中国成立到改革开放之前的三十年中，城镇化并不是政府关注的重点。在前五个“五年计划”中，发展都是关于国民经济的发展，集中力量发展工业、建设社会主义的工业化基础始终是国家发展的基本任务。虽然工业化是城镇化的基础，但是在此期间，由于知青上山下乡、“三线建设”等政策的出台，人口并没有按照一般工业主导城镇化的模式，伴随着工业的发展由农村自然流向城市，而是呈现由城市到乡村的反向流动。可以说，在这个阶段并没有明确的城市发展规划，在最初的摸索中，政策呈现一定的反复和混乱，其结果是城市化率一直处于波动、停滞的状态。直到“六五”计划，发展规划中才开始加入“社会发展”的内容，其名称也相应改为“国民经济与社会发展计划”，也正是从这个时候开始，城镇化开始成为国民经济和社会发展计划的重要内容。并且从“七五”计划开始，大、中、小并举的多元城镇化就一直是我国城镇化发展强调的方向，从控制大城市、发展小城镇到积极发挥各级城市的作用，对于不同层级城市的定位和发展思路在不断完善。直到“十一五”规划，终于把这一思路概括为“中国特色城镇化道路”，提出要把城镇化作为新的经济增长极，促进大中小城市和小城镇协调发展，并首次提出“城市群”的概念和规划。而进入“十三五”规划时期，城镇化的发展思路更在两个方面取得突破，一方面是确立了以人为核心的城镇化，把建设和服务的重点从过去的空间扩展、经济发展，转移到落实人的城镇化和公共服务均等化上来；另一方面是把农村建设也作为城镇化的重要内容，通过乡村振兴等战略推动城乡共同发展的新格局。至此，从新中国成立初期由于工业化、“剪刀差”等政策逐渐分隔的城市和乡村，在经历了七十年的发展之后，再次试图作为一个整体而协同发展。

      受各个时期城镇化政策摇摆的影响，1949年以来我国的城镇化率也呈现出波动式变化。从图1中可以看出，20世纪50年代我国城镇化率经历了一段时间的稳步提升，从1949年的10.64%上升到1960年的19.75%，但紧接着就是快速下滑和长达20年的发展停滞。至1978年改革开放伊始，我国的城镇化率已经跌落至17.92%。随后，在稳定和持续的政策激励下，城镇化率一直保持上涨态势，而这其中又以1994年的28.62%为界，后期的增速明显快于前期。从1978年至1994年，城镇化率年均增长0.67个百分点，而从1994年到2018年，城镇化率年均增长1.35个百分点，增速达到前一段的两倍（见图1）。

      

      （二）城镇化的阶段及其特点

      根据各个时期的发展特点，本研究认为1949年以来中国的城镇化发展大致可以分为四个时期，即政策方向尚不明晰的波动城镇化阶段、乡镇企业发展推动的农村城镇化阶段、以经营城市为动力的土地城镇化阶段和以人为本的新型城镇化阶段。

      1.1949-1978年：波动城镇化

      1949年至1978年的这三十年，虽然国家一度把工业化作为长期工作的重点和投资的主要领域，但是这种以重工业为主的工业化发展并未带来人口的城市集聚，在不断开展的各种政治运动和缺乏明确城市发展思路的状态下，中国的城镇化进程十分缓慢，并一直处于不断波动之中。

      新中国成立伊始，城市经济迅速恢复，工业化蓬勃发展，仅用了5年左右的时间，我国就初步建立了以公有制为基础的社会主义计划经济体制，这吸引了大量农村人口迁入城市。1955年6月通过的《关于设置市、镇建制的决定》对城市发展基本是秉持鼓励的态度，提出要在东部地区撤销一批小城市，有重点地建设枢纽城市；在中西部地区新建一批工业城市。随后，在1958年至1960年的“以钢为纲、全民大办工业”的路线指导下，城镇化率更是出现爆发式增长，3年时间内新设城市达33座（顾朝林等，2013）。但是这种突然的城市人口爆发给当时基础设施薄弱、物资供应有限的城市带来了沉重负担，一时造成了就业难、就医难、就学不足和粮油副食供应紧缺等问题。因此，政府立刻缩紧了城镇化的口子，1962年提出人口在10万以下的城市都要撤销市建制，1963年又提出要调整市镇建制，缩小城市郊区，从而造成城镇化率的快速下滑。在“文化大革命”的十年中，由于知识青年上山下乡、城市干部下放农村，以及强调国防安全的“三线”企业建设导致的分散式企业布局，大量城市人口流向农村，城市的基础设施建设缓慢。