一、引言 法国诗人保罗·瓦勒里有句名言:“国强吾伤,国弱吾亡。”政府与市场的关系问题既是饱含争议的理论命题,又是极难理清的现实课题,一直以来都是政治学和经济学研究和关注的核心问题。[1]市场监管是政府的重要职能之一,公正健全的市场监管对培育良好的市场秩序和维护公共利益有着极其重要的作用。党的十九大报告明确指出要“完善市场监管体制,创新监管方式”,党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》再次强调要“加强和完善政府市场监管职能”,这是加快完善社会主义市场经济体制的重要组成内容,同时也是调整优化政府职能,增强政府公信力和执行力,建设人民满意的服务型政府的有效手段。当前,我国正处于经济和社会的双重转型时期,出现了越来越多复杂多变的经济和社会公共事务,对市场监管提出了更高的要求。通过合理界定政府对市场监管的限度,建立科学的监管绩效评价体系来衡量监管政策的优劣,乃是提升国家治理能力的必然要求。 二、西方国家市场监管的基本演变轨迹 西方学术界普遍认为政府对市场的正式监管活动始于1887年的美国,是以这年美国管理铁路的州际商务委员会的成立为标志。当时,采取这一措施的目的是限制铁路寡头垄断对市场价格的任意操纵,确保公众利益不受损害。随后这一思想逐步扩展至如电力、石油、天然气、民航等诸多自然垄断行业,从而拉开了经济学把“监管”作为一个正式的研究主题进行系统研究的序幕。 而在1887年之前漫长的岁月中,古典自由主义经济思想对市场过度崇拜。古典自由放任的经济思想是建立在完全竞争和完全市场的假设基础上的,其代表人物亚当·斯密更是对市场的万能作用顶礼膜拜并深信不疑。他坚信市场可以把“经济人”的自利行为化为共同的社会福利,市场自身会解决一切问题。[2]直到19世纪末,伴随着第二次工业革命带来的生产力大发展,经济的快速增长所暴露的市场固有缺陷,正如卡尔·波兰尼所言:“如果让市场经济按照自己的准则去运作,那它将会产生巨大和永久的罪恶”[3],证明了政府干预的重要性,西方国家凯恩斯主义开始盛行,由此进入到加强监管的阶段。OECD在相关报告中明确指出:“监管型国家的出现是发展现代工业文明必不可少的一步,监管帮助政府在保护广泛的经济和社会价值方面获得了巨大的收益。”[4] 大量对当代监管问题研究的兴起始于20世纪六七十年代之后,这源于两个方面的背景:一是第二次世界大战后西方国家普遍实行“福利国家”,政府遭遇严重财政赤字、效率低下、公共服务质量不佳等一系列困境。在新自由主义思潮的影响下,西方国家相继掀起了一股放松监管和重构监管的改革浪潮。如英国,从1979年起,撒切尔政府开展了公共行政的范式革新,其中一项重要的改革内容就是针对监管领域的改革,在很多传统的国有垄断经营的电力、电信、供水等基础设施行业引入竞争机制,进行私有化和市场化改革。随着提供公共服务的市场主体与政府部门的脱离,英国成立了大量独立的专业性监管机构,由这些机构对公共服务的提供者进行监管。政府的角色从而从“划桨”变成了“掌舵”。[5]在这些改革措施的推动下,学术界认为西方国家进入了“监管型国家”①。发展中国家的政府亦效仿西方国家撤出了对经济活动的直接介入,开始运用宏观政策工具进行市场调控,“监管型国家”的建议方兴未艾,由此引发了西方社会科学界对于监管问题的持续研究热潮。二是20世纪60年代起,由于政府对社会性领域监管的漠视和监管能力的缺失,以美国为代表的西方国家开启了一系列的社会运动,要求政府当局尊重人权、加强劳工的安全健康和消费者权益的保护、加强对环境的保护等,民众对社会性监管提出了更多、更高和更明确的诉求,从而促使政府加强对社会领域的监管。通过以上的梳理和分析可以发现,随着经济社会环境的变化,西方国家的监管轨迹呈现出放任自流—加强监管—放松监管—重构监管的历程。 三、政府市场监管限度的维度界定 西方国家的监管轨迹表明,完全的市场放任和高度集中的政府监管都存在一定的风险,超过了自由的限度或监管的限度,监管的预期效果很难达成,并且还会给市场的有序运行带来新的障碍,政府对市场的监管有限度的要求。问题的关键是在明晰市场监管目标的前提下界定合理的监管限度,通过构建科学的评价方式衡量新的或已有的监管政策的优劣。当前,伴随着西方国家经济领域的监管改革和对社会领域监管的不断强化,研究的主题主要是围绕着政府怎样运用监管政策解决完全自由市场竞争带来的三大问题:市场失灵、外部性和信息不对称,从而达到公共利益和经济效益的最大化。因此,可以将市场监管最根本的目标理解为既要保持市场的活力和健康有序发展,又不致因为过度的逐利行为而损害公共利益。由于不同环境下对资源配置的效率和社会公平追求的侧重会有所不同,市场监管的限度实难有一个确定解,本文试图从市场监管的领域边界、底线思维、力度选择、成效评价四个维度来探讨市场监管的限度问题。 (一)市场监管的领域边界:无效市场 市场失灵是政府对市场进行监管的理由和前置条件,公共利益理论作为政府介入市场监管合理性的理论支撑一直广受政界认可,该理论认为监管的根本动机是“纠正市场失灵,避免市场偏离公共利益”[6],但这并不意味着否认市场竞争对市场机制的调节作用。我国在完善社会主义市场经济体制的进程中,市场竞争仍是最好的市场监管机制,若能够通过市场竞争解决的问题,应尽量由市场秩序自行解决,市场监管的实质领域是对市场竞争的疏漏地带进行有效弥补,监管的领域应专门针对无效市场,即失灵的市场进行监管。无效市场是与有效市场相对应的一个概念,美国学者史蒂文斯将有效市场的条件归纳为四种②,当他所列举的四个条件的任何一个得不到满足时,才能构成监管的前提,政府的监管政策方可介入这个领域,且政府对市场的监管必须在尊重市场主体自由交易的前提下进行,这就构成了市场监管的领域边界。同时,也要关注到市场监管并不是一成不变的,而必须因时、因地,因事制宜,这也可以解释在实践中市场监管会呈现加强监管与放松监管不断更替反复的现象。[7] (二)市场监管的底线思维:警惕监管失灵 政府对市场的监管是否出于公共利益理论所秉持的一切的出发点和落脚点都是为了公共利益的需要、并能更好地代表公共利益?很多学者对此观点提出质疑,认为公共利益理论忽略了利益集团和政客等对监管政策制定的影响,这促使学者开始用实证主义的方法研究监管问题,试图解释监管失灵现象,从而诞生了政府监管俘获理论及政治俘虏理论。政府监管俘获理论和政治俘虏理论分别阐释了监管产生的两个极端的结果:“一个极端认为,政府监管为产业集团谋求利润,监管机构和监管官员被动地成为俘虏;另一个极端认为,监管本身已经成为一种工具,监管机构和官员通过监管获取私利,而被监管的产业集团沦为监管机构和官员实现私利的平台和载体。”[8]鉴于这种由非市场失灵引发的“派生的负外部性”③问题,市场监管的限度除了要关注政府监管对市场失灵的纠正程度和效果,同时,还要高度防范政府监管的俘获现象成为要解决的新问题,造成公共福祉的损失。