我国法律实施条款设定的理性选择　　

      2006年8月27日，第十届全国人民代表大会常务委员会审议通过《各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称《监督法》)。该法第47条规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以根据本法和有关法律，结合本地实际情况，制定实施办法。”《监督法》自实施以来，地方各级人大及其常委会为了贯彻实施该法，先后出台了一系列“实施办法”。从笔者收集到的各类“《监督法》实施办法”来看，其制定主体既包括省、自治区和直辖市人大常委会，也包括其同级人民代表大会，还包括“较大的市”、设区的市、自治州、自治县人大及其常委会，甚至还包括没有立法权的区、县一级人大及其常委会等。撇开省、自治区、直辖市人大常委会这一类完全符合《监督法》第47条授权范围且有权制定地方性法规的配套立法主体不论，其他各类主体除了跟该法第47条的授权范围不尽一致之外，而且其在《立法法》上的权限配置均有所不同。那么，这些超越《监督法》第47条授权界限的实施办法是否具有《立法法》上的法律属性？若其不具有《立法法》上的法律属性，那么它们是否产生《监督法》上的法律效力？回到《监督法》实施系统来看，该法第47条这一法律实施条款设定自身是否合宪？其在我国既定的合宪性解释框架内能否证成？在法理上何以证立？或者说，我国法律实施条款设定的合宪性保障系统在制度层面尚需补阙哪些核心的规则设定要件及与之相关的解释要件？质言之，此类法律实施条款设定亟须在合法性与合宪性之间做出理性选择？为此，实践中呈现的乱象需要解释，由此凸显的问题亟须解决，相关领域立法与法律实施之间制度调适的规律亟待探索。

      一、《监督法》第47条设定的实施办法制定主体与实际制定主体考察

      按照《监督法》第47条规定，有权制定该法实施办法的主体仅为各省、自治区、直辖市的人大常委会。然而，笔者通过考察发现，《监督法》颁布施行以来，地方各级人大及其常委会亦纷纷行动，制定、修改和废止各类《监督法》实施办法数千件。①这些实施办法的实际制定主体既包括省一级人大常委会，也包括其他各级人大及其常委会，其主体类别远远突破了该法第47条设定的授权范围。

      1.制定《监督法》实施办法的省、自治区、直辖市人大及其常委会。自2006年8月27日《监督法》颁布以来，我国21个省、自治区、直辖市人大常委会出台了综合性的《监督法》实施办法。例如，2009年3月27日新疆维吾尔自治区第十一届人民代表大会常务委员会第十次会议审议通过《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》②；再如，2010年11月26日云南省第十一届人大常委会第二十次会议在此前由其同级人大制定的相关法规③基础上重新制定《云南省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》④等。可见，这些实施办法的实际制定主体是完全符合《监督法》第47条授权规定的。

      与之略为不同的是，2007年1月28日安徽省第十届人民代表大会第五次会议在修订此前既定法规⑤的基础上审议通过并重新颁布了《安徽省各级人民代表大会常务委员会监督条例》⑥。可见，该条例制定主体为省一级人大，而非《监督法》第47条明确规定的省一级人大常委会。

      2.制定《监督法》实施办法的“较大的市”人大及其常委会。按照《立法法》(2000年)第63条第4款规定，“较大的市”特指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。笔者考察发现，《监督法》自颁布施行以来，不少“较大的市”人大及其常委会及时采取了相应的配套立法措施。例如，2006年12月21日汕头市第十一届人大常委会第二十五次会议通过《汕头市人民代表大会常务委员会关于废止〈汕头市人民代表大会常务委员会对市司法机关办案监督规定(试行)〉的决定》⑦；再如，2009年6月26日徐州市第十四届人大常委会第十次会议制定《徐州市人民代表大会常务委员会执法检查办法》⑧；又如，2018年11月21日天津市第十七届人大常委会第六次会议通过《天津市预算审查监督条例》⑨；等等。

      这些《监督法》配套立法措施均为“较大的市”人大常委会做出的，此外还有些《监督法》配套立法措施是“较大的市”人大做出的。例如，2007年1月14日武汉市第十二届人民代表大会第一次会议审议通过《武汉市人民代表大会关于废止〈武汉市人民代表大会监督工作条例(试行)〉的决定》。⑩可见，此类《监督法》实施办法的制定主体均非《监督法》第47条明确授权的主体。

      3.制定《监督法》实施办法的自治州和自治县人大及其常委会。按照《立法法》第72、75、98条的规定，自治州和自治县的人大均有权制定自治条例和单行条例。据笔者统计，《监督法》自颁布施行以来，我国目前5个自治区、30个自治州和120个自治县的大多数地方均出台了相应的配套实施办法。例如，2017年8月7日恩施土家族苗族自治州人大常委会公布并施行《恩施土家族苗族自治州人大常委会审议意见办理规则》(11)等。可见，此类《监督法》实施办法的制定主体均非《监督法》第47条明确授权的主体。

      4.制定《监督法》实施办法的其他层级人大及其常委会。除上述具有相应地方立法权的人大及其常委会外，还有一些没有立法权的地方人大及其常委会也出台了数量众多的《监督法》实施办法。其制定主体主要包括：(1)2015年前不享有立法权的“设区的市”人大及其常委会。如2009年12月24日开封市第十三届人大常委会第六次会议审议通过的《开封市人民代表大会常务委员会关于实施〈监督法〉办法》(12)等。(2)2015年前不享有立法权的自治州的人大常委会。如2010年5月27日恩施自治州第六届人大常委会第二十二次会议审议通过《恩施自治州人大常委会关于对审计查出问题整改监督的暂行办法》(13)等。(3)区、县人大及其常委会。如2008年8月27日长阳土家族自治县第七届人大常委会第十次会议修订《长阳土家族自治县人大常委会备案审查规范性文件办法》(14)等。