一、文献梳理与问题提出 党政合署(并)不仅是一个重大的政治议题，也是一个重大且无法回避的学术议题。自党的十九大报告提出“在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”以及《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》与《深化党和国家机构改革方案》两个文件分别提出“党的有关机构可以同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置，实行合并设立或合署办公”、“市县要加大党政机关合并设立或合署办公力度”以来，各地陆续展开了党政合署、党政合并的实践与探索，因而这个问题亦逐渐为理论界所关注，由此开始了对其中若干方面的理论阐释。基于学科的特性，对党政合署(并)问题的研究主要集中在政治学和法学领域。在政治学领域，有学者考察了党政合署(并)对国家治理与政府绩效的重要意义，认为：“在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公，是新时代推进党和国家机构改革的着力点，意在适应国家治理体系与治理能力现代化的要求。合并或合署的机构改革是为了实现机构与职能的匹配以提升政府绩效”[1]。有学者则从实践反思的角度出发，指出党政合署(并)在实施过程中可能出现弱化党的领导、机械注重上下同构、片面减少机构数量等误区。①在法学领域，有学者探讨了党政合署(并)的主要对象、合署合并后的党政关系、党内法规在合署合并中的作用等。②有学者则着力探讨了党政合署(并)的必要性、应当遵循的基本原则以及推进的具体机制等问题。③也有学者专门从组织法的角度研究了党政合署的基本标准，认为明确标准可以实现澄清概念，从而引导组织设置的规范化、法治化④，等等。毫无疑问，目前的研究对于人们理解党政合署(并)的正当性、澄清党政合署(并)过程中的某些认识偏差、理顺党政合署(并)后的某些法律关系都是极为有益的，但在党政合署(并)作为一个常态化的组织形态之后，如何将其与行政法(学)进行有效对接，尚未引起足够关注。 笔者之所以提出此问题乃是基于这样的考虑，即党政合署、党政合并⑤之后，由于其“政”的属性仍然存在，是否可以得出它属于行政法意义上的组织这一结论？其行为应否受行政法规范的调整？可否接受司法机关的审查，或者在多大程度上可以排除司法机关的审查？如果我们不能厘清这些问题，那么可能出现的结果是党政合署(并)机构及其行为将会游离于法律规范之外，即便可以通过党内法规体系给予一定的弥补，也会因为制度性质及其着力点不同而出现正式规范的短缺。这对于正在建设法治国家的当下中国而言无疑是不利的。所以，党政合署(并)之后，思考其与行政法规范体系和行政法学体系的对接，应当成为我们思考的一个重要方向。本文试图以此抛砖引玉，求教于同仁。 二、党政合署的基本内涵及其法律依据 党政合署，按照一般的阐释是指两个或两个以上具有不同编制、职责的党政机关由于工作对象、工作性质相近或其他原因而在同一地点办公，其内部人员和机构接受统一领导，对外则根据不同情况以不同机关的名义行使不同的职权。[2]党政合并则不同，它是两个或两个以上具有不同编制、职责的党政机关由于其工作性质、工作内容、工作对象的相似性或相关性，而将其重新整合成一个具有独立法律人格的机关。无论是从概念描述还是从实质剖析，党政合署与党政合并都是存在重大差别的。合署体现的是合署办公，但合署办公后各机关仍具有相对的独立性，其原有的法律身份并没有消失，同样可以以原机关的名义实施相应活动。因此，合署办公理顺的只是内部关系，并不直接针对作为管理对象的行政相对人，合署后对外实施的行为以及产生的法律效果仍以名义上实施该行为时的机关为准。而在党政合并中，相关机关的整合只是形式要件，其实质是通过整合形成新的具有独立法人人格的机关，其理顺的不仅仅是内部关系，也包括外部关系，即整合前的各个机关随着新的机关的成立而消失，原各个机关的职责、权限亦为新成立的机关所承继。党政合署作为一种极具中国特色的编制组织形式，由于组织编制问题的规定在我国《宪法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中均是以人民代表大会及其对应的人民政府为规制对象的，故而在现有的国法框架体系中并没有党政合署(并)这种组织形态的直接法律依据。 近年来，我国党政合署(并)一直是在党的有关文件指导下逐渐推进的，人们对党政合署(并)的研究也是以党的文件作为制度范本。最早涉及党政合署(并)的文件是2004年9月19日《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，其中明确提出要“切实解决分工重叠问题，撤并党委和政府职能相同或相近的工作部门”。这意味着党政相近或相同的撤并已开始进入决策层的视野。党的十七大报告又对此做了重申，并将机构设置与编制紧密挂钩。报告指出：“统筹党委、政府和人大、政协机构设置，减少领导职数，严格控制编制。”[3]此后，历次党的重要文献几乎都提及党政合署(并)问题。例如，在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，要“统筹党政群机构改革，理顺部门职责关系”；《全面推进依法治国若干重大问题的决定》也要求，“科学配置党政部门及内设机构权力和职能，明确职责定位和工作任务”。但是，真正将党政合署(并)从目标、原则到具体措施作出体系性表达的乃是党的十九大报告和《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》。例如，党政合署(并)要坚持优化协同高效原则，“优化党和国家机构设置和职能配置，坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责，加强相关机构配合联动，避免政出多门、责任不明、推诿扯皮，下决心破除制约改革发展的体制机制弊端，使党和国家机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同、监督监管更加有力、运行更加高效”。[4]党政合署(并)要恪守统筹设置的基本制度，“统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。统筹使用各类编制资源，形成科学合理的管理体制，完善国家机构组织法”[5]。“党的有关机构可以同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置，实行合并设立或合署办公，整合优化力量和资源，发挥综合效益。”[6]又如，确立党政合署(并)的主要适用范围，“在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”[7]。至此，党政合署(并)在党的政策性文件的指导下，成为我国国家管理体制机制的一种重要现象并逐步实施。
