党的十九大报告提出，“赋予省级及以下政府更多自主权。在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公。”2018年2月，党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》提出了一系列党政机构合设、合署的制度安排。尽管党政合设、合署并非此次机构改革首创，但如此大幅度地推进党政机构整合，改革开放四十年来还是第一次，也体现了中国党政关系的重大变革。 党政机构融合有多种形式，“合并设立或合署办公”的表述尚不足以描述其形态的多样性。党政机构融合的主要形态包括以下四种：一是“党政合一型”，即一个机构、一块牌子，同时作为党和政府的机构，如部分地区的信访机构，其名称便直接表述为“××党委××人民政府信访办公室”；二是“党政合署型”，即一个机构、两块牌子、同址办公，部分领导班子成员交叉任职，部分内设机构同时承担党政两种职能，如纪检和监察机关、部分地区的党委教工委和政府的教育部门、部分地区的党委政法委和司法局；三是“机构并入型”，即政府机构并入党的机构，使其成为后者的一部分，但对外保留或加挂牌子，如此次改革中将国家公务员局并入中央组织部，将国家新闻出版广电总局的新闻出版管理职责、电影管理职责划入中央宣传部，将国家宗教事务局和国务院侨务办公室并入中央统战部；四是“归口领导型”，即把某一政府机构置于党的机构直接领导之下，但仍保留自身的组织完整性，如此次改革中将国家民族事务委员会归口中央统战部领导。其中，“党政合署”是此前党政机构融合的传统方式，而“机构并入”则是本轮改革的重点。 学界对此次党政机构融合的改革极为关注，普遍认为对公法原理和公法制度冲击颇大，首当其冲的就是行政法，因为现有行政法理论和制度并没有将“党”在行政过程中的角色予以明确界定，也无法为党政机构融合之后产生的问题提供现成的解决方案。对于到底应当站在何种立场、通过何种路径来回应这一挑战，可能是在当前学界必须直面并予以积极回应的重大问题。本文尝试探讨这一问题。 一、党政机构融合对行政法的挑战 (一)党的领导和行政法的立场 我国《宪法》序言系统阐述了中国共产党在各时期领导人民取得革命和斗争胜利的历史，这些历史提供了党的领导地位的正当性基础。在新的历史时期，党适时提出国家发展和民族复兴的新目标，进一步巩固了党的领导地位。2018年修宪后，《宪法》第一条清晰阐明：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”从党的领导实践考察，党的领导包括四个层面： 第一，党的执政。很多学者认为，执政是党的领导的最主要方式，甚至是唯一方式。“党的领导应通过党的执政来实现，将党的领导寓于党的执政之中。”①而党的执政，是指党控制公权力形成的过程，②“就是中国共产党的代表在合法地进入和掌控国家权力机构的前提下，以国家代表的名义行使国家权力、贯彻党的治国主张、处理全国的政治经济和社会事务、谋求和实现全国人民的利益的活动。”③因此，“执政党领导国家政权是通过在国家政权中发挥领导核心作用来实现的，而不是在国家政权之外，更不是在国家政权之上。”④“宪法设定了国家权力的运行程序，执政党可以将自我意志输送进这个程序之中，但并没有立足于程序之外干涉程序运转的资格。”⑤上述观点所描述的，确是党领导国家的重要方式之一，这与西方国家政党的执政方式是共通的。但是，中国共产党不同于以执政为最终目标的西方政党，党对国家的领导是全面领导，通过党的优秀分子进入国家机构中执掌政权，并非其领导国家的唯一方式。要完整地解释党和政府的实际关系，还必须考虑到党的领导的全面性、多样性。 第二，党的政治领导和思想领导。正如学界所指出的，中国共产党不仅是“执政党”，还是“领导党”，“不能简单地从执政的角度来安排执政党与国家的关系，相反，必须充分考虑党的领导制度的内在规定性。”⑥“在中国，中国共产党除了通过国家政权的途径对社会实施调控和治理外，还同时运用政治、思想和组织领导等方式，以及强有力的政治网络，直接对社会各个领域的单位和组织进行较全面的指导和监督。”⑦作为执政党，中国共产党的成员进入国家机器担任公职，依法行使职权；作为领导党，中国共产党还在外部总揽全局，对同级各国家机关进行政治领导、思想领导和组织领导。⑧这种描述无疑更加符合党的领导实践，但其内容所指并非体现在同一层面。政治领导和思想领导是宏观层面的，指的是通过思想上的教育、号召和政治上方针政策的引领、指导，依托党的政治和思想权威，使包括各国家机关在内的全国人民统一理想信念。而组织领导则一方面表现为遴选党的优秀分子，推荐其通过法律程序担任国家公职，以实现党的执政目标；另一方面则是在组织层面上设立党的机构与各国家机关相对应甚至结合起来，通过这些机构介入各国家机关职责履行的过程，但这种领导方式和宏观上的政治领导、思想领导并不属于同一层面。 第三，党的组织嵌入。在中国，执政党通过制度性嵌入、功能性嵌入、主体性嵌入、过程性嵌入等多种方式深度介入了国家治理过程。⑨所谓主体性嵌入，表现为执政党设立内、外两个层次的组织统摄或嵌入国家机关当中，对其履职过程进行具体领导。⑩一方面，党在很多重要的公权力领域，如组织、宣传、统战、政法、外事、财经、教育、审计等，都设立了与其他国家机关(特别是政府机关)相对应的党的职能部门或办事机构。根据《中国共产党工作机关条例》的规定，党的职能部门“按照规定行使相对独立的管理职能，制定相关政策法规并组织实施，协调指导本系统、本领域工作”，办事机构“可以根据有关规定履行特定管理职责”。同时，地方各级党委按照《中国共产党地方委员会工作条例》的规定，“对本地区重大问题作出决策”。另一方面，党在各国家机关中均设立党组(党委)，党组(党委)依据《中国共产党党组工作条例(试行)》的规定，有权讨论和决定本单位的重大问题。
