2018年3月，第十三届全国人大第一次会议批准通过了国务院机构改革方案，决定在国务院法制办公室与原司法部的职责整合基础上重新组建司法部，并不再保留国务院法制办公室的机构建制。这项改革表明，新司法部作为新的国务院组成部门，不仅承接了原司法部的机构设置，而且还替代了国务院法制办公室的角色。随着党和国家机构改革全面铺开，以及国务院法制办公室撤并的示范效应，各级地方政府法制办公室已和原司法行政机关整合，一同并入新组建的机构。①何为政府法制办公室？简言之，它是专门办理相关法制事务的政府法制机构。根据国家有关文件作出的职责定位，政府法制机构是本级政府的参谋、助手及顾问，在促进本区域依法行政方面发挥着统筹规划、综合协调、督促指导、政策研究和情况交流等作用。②观察我国行政机构的历史可知，政府法制办公室并非是政府法制机构唯一的形态，行政组织形式多样的政府法制机构已伴随新中国走过了70年历程。本文通过回顾政府法制机构在各个历史时期的发展，分析本次机构改革中政府法制机构与原司法行政机关整合的动因以及面临的挑战，继而为新机构依法高效履职提出建议。 一、政府法制机构70年的演变：以中央政府为观察视角 从行政层级顶端的国务院，到科层系统末梢的乡镇一级政府，上下级行政机关及部门之间一般都具有对应的机构设置，以确保职责能够基本衔接、执行有力。政府法制机构的变迁，亦遵循这一路径原理。虽然地方政府与中央政府之间就法制机构的功能期待存在一定差异，但在发展历程、职能履行等方面存在颇多相似之处。因而，本部分主要是以中央政府法制机构为观察视角，并适当旁及地方政府，希冀梳理出政府法制机构的演变轨迹。具体而言，政府法制机构在新中国70年间的发展可概括为六个阶段。 (一)中央人民政府政务院法制委员会(1949年—1954年) 新中国成立前后，新政初定、百废待举。1949年9月，以中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《共同纲领》作为临时宪法，设立政务院作为中央人民政府的最高执行机关。政务院下设政治法律委员会、财政经济委员会、文化教育委员会及人民监察委员会4个委员会，并组建了外交部、公安部、法制委员会等30个部门。与《共同纲领》同期通过的《中央人民政府组织法》第18条，为政务院组织机构的设置提供了法律依据。其中，这4个委员会的行政地位比30个部门要更高。例如，政治法律委员会可协助政务院指导内务部、法制委员会等5个部门的工作。上述的法制委员会，可视为新中国政府法制机构的肇始时期。 根据《中央人民政府法制委员会试行组织条例》第2条的要求，法制委员会在政务院领导下及政治法律委员会指导下开展工作，具体职责是“研究、草拟与审议各种法规草案并解答现行各种法规”。在内设机构方面，共设置了包括民事法规委员会、资料室、办公厅等在内的9个部门。1954年9月，第一届全国人大第一次会议通过了《宪法》和《国务院组织法》，国务院在此背景下成立。随后，国务院发出了调整中央和地方国家机关的通知，决定不再保留政务院法制委员会。据国务院法制办公室原主任曹康泰描述，政务院法制委员会在成立的5年时间里，共审议或草拟以中央人民政府、政务院以及各委、部和各大行政区名义发布的法规、规章3500余件，其中由政务院发布和批准发布的条例、通则、办法等法规达230件。③此类法规、规章和文件在构筑新政权的法律基石、稳定社会秩序、推动党和国家在过渡时期总任务的顺利实现发挥了重要作用。 (二)国务院法制局(1954年—1959年) 1954年10月，经第一届全国人大常委会第二次会议批准，设立了国务院法制局，其行政地位为国务院直属机构。此为政府法制机构在新中国发展进程中的第二个阶段。1955年11月国务院常务会议批准通过的《国务院法制局组织简则》规定，国务院法制局在国务院直接领导下，执行草拟法规草案、审查相关法规草案、办理其他有关法制的工作等行政任务。在内设机构上，国务院法制局设置了4个组、3个室，由这7个部门分工合作，具体履行各项职能。在这一时期，国务院法制局着手整理了国务院(含政务院)发布和批准的法规，并编辑出版了从1954年到1959年期间的《中华人民共和国法规汇编》，还一并主持推动各省、市设置政府法制机构。 1959年6月，根据第二届全国人大常委会第四次会议《关于批准国务院调整直属机构的决议》的规定，国务院法制局的建制被撤销。同一时期被撤销的，还有司法部、监察部等诸多机关。有所不同的是，国务院法制局的部分职能并未随机构一并取消，而是划归至国务院秘书厅。随后，国务院秘书厅新设了法律室，该时期它的主要职能是协助领导审查国务院各部门所报送的法规。正是由于这种制度安排，国务院法制局的部分职能得以在严峻的政治形势下继续存续了一段时间。然而，到了1965年，国务院秘书厅法律室也被撤销，其业务与秘书厅秘书处的业务合并，继而成立了秘书室，法规审查工作由秘书室内部的一个组兼理。“文革”开始后，新中国的法制建设遭到巨大冲击，这种隐形的政府法制机构也难以维续，故在1966年底被彻底撤销。“文革”期间，国务院曾进行过几次机构改革，但政府法制机构未能得到重建。由于以上原因，政府法制机构就此出现中断，政府法制工作在此后的10多年时间里处于停滞状态。
