(一)问题的提出 自2011年《开放政府宣言》发表以来①，越来越多的国家(或城市)陆续加入这一行列，允许公众免费自由地获取本地公共数据，满足知情权和创新的需求。近年来，我国在实践上也开始推动政务数据开放，从形式上看正在与世界接轨；但从数字政府形态的演进看，数据开放过程有其自身演进的逻辑，并成为平台政府的一种重要服务。②我国开放数据运动的初衷在于更好地利用公共数据资源，通过信息技术提升公共服务水平和质量，这一初衷实际上在之前电子政府建设和建造“智慧城市”的动议中就产生了。③通过电子政府建设，国家从自建信息公开网站到依托互联网企业平台提供公共服务；通过智慧城市建设，城市管理者们以政府采购方式加强基础设施投入，主要的做法是将智慧城市的信息基础设施建设外包给私人公司，特别是互联网公司。④从这个意义上说，公共数据开放更多地被嫁接在打造统一电子政务平台的逻辑上展开。 尽管部分地方政府相继出台公共数据共享与开放的规范或政策，但总体而言对于数据开放的理论基础尚未达成共识，由此造成公共数据的法律定位不明晰、相关制度设计与实践简单化等问题。就学术研究而言，关于公共数据开放的法学研究不多，大量文献集中于公共管理领域；⑤而法学研究更集中于私人信息/数据资源池的权属问题，⑥较少涉及公共数据相关法律问题。⑦随着公共数据开放越来越成为国家的重要政策和实践，有必要进一步在理论上探讨这一开放行为的法律性质及其与整个公共数据立法体系的关联，并以此观察相关地方立法实践。 理解公共数据开放的法律性质，至少可以从三个维度进行讨论：一是将公共数据开放视为现有政府信息公开制度的自然延伸，并在具体机制上对接扩展，由此是一种政府法律义务而非单纯的公共服务；二是基于财产理论，将公共数据视为类似于自然资源的公共信息资源，纳入国有资产管理框架，它需要保值增值；三是在前者基础上衍生出公共信托法律关系，政府在符合公共利益的原则下以适当的方式对公共数据进行开发和开放，使全社会受惠于这一过程。本文将论证，上述理论在特定方面是有道理的，但都无法单独说明公共数据开放的正当性，在执行过程中也受到相关制度的约束。公共数据是一种信息资源，在权属上应当为全民共同所有，但在价值实现机制上由作为数据控制者的平台政府进行收集、归集、共享和开放，将公共数据按照不同类型区别使用，并在实践过程中不断优化使用方式，扩展可供使用的公共资源的范围和程度。⑧公共数据当前的法律定位应当是财产规则和责任规则的混合体，对相当一部分的公共数据而言，应当保持不断开放，以事后使用的责任规则进行约束，以便社会主体有能力持续地获取和访问公共数据资源，同时增强政府作为数据控制者的认证与追踪能力。 本文所称的公共数据，在概念上至少包括三个层次：①政府或具有准公共职能的机构在行使有明确授权的公共职能的过程中自行获取的数据；②政府部门委托授权特定私营部门或个体行使特定公共职能过程中收集的数据；③在具有公共属性的领域或空间中，并非通过政府授权职责产生的但涉及公共利益的数据。⑨其中①和②属于狭义层面的公共数据，即涵盖了确定的“政务数据”，其基础是得到授权的行政行为；⑩但③本身的范围是更加开放的，涵盖了各类主体在公共空间中不断产生的非私人化数据，在一定情况下需要政府立法推动和规范使用方式，确保公共利益得到维护，在条件允许时可以通过授权开发，通过政府向社会集中提供和管理。本文更多地讨论前两个层次。 本文不试图在规范意义上建构一套公共数据的法律权利，而是希望通过对这类权利性质的讨论，进一步推进理解数据资源的特殊性和平台型政府对数据法律性质可能的意义。本文从“政府信息公开”作为公共数据开放的制度基础开始，讨论其现实困境，并重点讨论公共数据开放的另一个理论基础——“财产权利”，进而在第二部分从实践视角分析数据资源池的法律属性更接近于责任规则，即在立法上只需明确数据控制者的相关权责，但没有必要以纯粹财产权利的方式对数据池的集合性权利进行规定；第三部分进一步讨论如何提升事后追踪数据使用的国家数据能力，这涉及政府作为新型平台的架构设计与一系列数据采集、归集、分析的实践，以此为我们理解平台型政府提供了新的视角。 (二)从政府信息公开到公共数据开放 笔者先讨论公共数据开放的第一种常见的理论基础。从制度设计上说，公共数据开放首先依托于既有的政府信息公开制度，是政府信息公开的自然延伸。政府信息公开制度源于为了保障社会公众对政府行为和公共事务的知情权，一定程度上确保公共信息得以无障碍流通和使用，给予社会主体以稳定的预期和监督能力。(11)信息的数量并非这一制度关心的问题，相反，这一制度侧重于信息中蕴含的内容本身，即通过分析和使用这些信息使大众更好地理解公共事务，对未来事务形成稳定预期，并在一定程度上限制政府权力。因此，“公开”意味着任何社会主体都可以不受限制地(如设置密码和访问权限)以技术上合理的方式获取信息并予以使用，尽管信息的载体(如计算机系统)可能受到相关法律的保护，但获取公开信息行为本身并不会直接带来损害后果。 公共数据开放实际上是政府信息公开的必然结果。随着信息收集和发布的成本降低，当可公开的政府信息积累到一定量的时候，数量本身就具有了重要意义，形成了表面上形态不同的东西，即数据集；其使用方式也脱离了简单的信息阅读与理解，通过对大量数据集进行机器分析产生新的价值，甚至和其他数据放在一起挖掘形成新价值。从这个意义上说，数据开放是依托开放互联网进行的政府信息公开升级版本，信息使用的方式得到进一步升级，政策目标也从满足简单的知情权(单条信息)转向通过公共数据开发产生价值(数据集)。尽管如此，数据在概念上仍然可以被解释为结构化的单条信息集合，在原理上仍然适用于传统的政府信息公开，并按照既有信息公开的程序进行收集、整理和发布。将公共数据开放制度嫁接在政府信息公开制度上面，在理论上是融贯的，为数据公开合法性提供了坚实的理论基础，不需要新的独特制度设计，因此有研究者主张在政府信息立法中涵盖数据开放，作为一种独特类型予以规定。(12)
