中图分类号：DF2 文献标识码：A 文章编号：1005-9512(2019)05-0066-15 2014年召开的党的十八届四中全会提出：“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。”在2015年我国《立法法》修改中，这一要求发挥了重要的影响，修改后的我国《立法法》不仅专设一个条文明文规定“人大主导立法”，①还在诸多具体的制度设计中体现了这一要求。②党的十九大报告也再次强调了要“发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”。这一切都表明，人大主导立法已经成了新时代立法工作的一项重要目标要求。 围绕着这一目标要求，学界也展开了诸多讨论和研究。值得关注的是，大部分学者——无论是肯定人大主导立法的提法还是对此持保留态度，基本上都是将“人大”视为一个完整的主体，从外部视角来讨论人大主导立法的主体问题。例如陈俊指出，人大主导立法需要处理好党领导立法与人大主导立法、人大立法与政府立法、人大立法与“两高”司法解释等一系列关系。③封丽霞认为，人大主导立法的可能与限度取决于人大与整个外部关系的调和程度，必须考虑到党的领导、政府配合等诸多外部关系的影响。④对人大主导立法持保留甚至于反对态度的学者基本上也是从同样的视角切入展开论证的。例如秦前红认为，在当下人大立法的实然状态中，立法项目和立法计划由党主导，立法的核心内容由政府主导，所谓的“人大主导立法”是一种过于理想化的提法。⑤沈国明提出，由政府部门起草法律案既符合实际，又具有明显的好处，人大没有必要通过争取法律案的起草权来实现主导立法。⑥ 学者们不约而同地采取了这样一种研究视角是可以理解的。因为“人大主导立法”作为一项应然层面的要求，所针对的正是实然层面人大立法权虚化的问题，而人大立法权之所以虚化，除了受限于人大自身的客观立法能力之外，在很大程度上正是由于政府对法律案起草的主导、“两高”的司法解释演变成“准立法”等外部因素所致。因此，在推进人大主导立法这项工作时，势必首先要厘清人大与相关外部主体之间的关系。 应当注意到，一旦进入到具体的制度设计层面，“人大”就不再是一个物理学意义上的“质点”，⑦而是一个有着复杂内部结构关系的组织。以全国人大为例，“人大”可能指向全国人大、全国人大常委会、全国人大各专门委员会、全国人大常委会工作机构、全国人大常委会委员长会议、全国人大代表等诸多主体。“人大主导立法”是否意味着上述主体都应当在立法工作中发挥主导作用呢？这显然是一个值得深思的问题。就笔者阅读范围所及，目前只有极少数的学者意识到了这一问题。例如徐向华和林彦在评析我国《立法法》修正案时指出，不能用发挥人大常委会的主导作用作为发挥人大主导作用的方式，更不能以前者取代后者。⑧刘松山提出，将人大内部的各类组织或成员的主导都称为人大主导的认识是存在问题的，如果将这一认识运用到实践中会产生诸多负面影响。⑨不过相关研究并没有系统深入地探讨此种认识偏差究竟产生了何种负面影响，对此又应当如何加以解决。 有鉴于此，笔者于本文中将研究视角聚焦于全国人大的层面，从内部视角切入讨论人大主导立法的适格主体问题。首先依据有关的官方材料和制度设计梳理官方是如何认知这一主体问题的，然后系统地分析官方的认知在实践中产生了何种影响，并探究官方为何会产生此种认知，最后回到规范层面探讨人大主导立法的适格主体究竟是谁，并尝试提出相关的完善建议。 一、官方对人大主导立法的主体认知 人大主导立法虽然是我国立法体制历来强调的一项基本原则，但是这一提法正式见诸官方文件却是近几年的事情。2011年4月，中共中央转发了《中共全国人大常委会党组关于形成中国特色社会主义法律体系有关情况的报告》，该报告首次明确地提出人大及其常委会要充分发挥国家权力机关的作用，依法行使立法权，发挥在立法工作中的主导作用。⑩可以看到，此时官方对于人大主导立法的主体认知是聚焦于“全国人大”和“全国人大常委会”两个方面。2014年10月，党的十八届四中全会的决定中也明确提出了人大主导立法的要求，该决定中在“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”之后，紧跟着还有一句“建立由全国人大相关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法律草案制度”。从上下文的关系看，后一句显然是对前一句的进一步具体化，提出了人大主导立法的一个具体制度安排。在此，人大主导立法的主体在全国人大及其常委会之外，增加了全国人大相关专门委员会和全国人大常委会法制工作委员会(以下简称：法工委)。事实上，官方对于这“两委”在立法工作中的作用的重视并非从党的十八届四中全会才开始的。法工委自不待言，针对各专门委员会，全国人大常委会办公厅早在2005年6月就出台了《关于充分发挥专门委员会作用的若干意见》，提出专门委员会提出的法律案除了需要满足“本职工作相关性”的标准之外，还应当是“综合性强、涉及面广、其他国家机关难于单独起草的”。(11)党的十八届四中全会对于“两委”作用的强调是一种政策思路上的延续，但是此种制度设计与人大主导立法的目标之间究竟有何种关系，仍有待进一步的分析。 党的十八届四中全会的决定对于当时正在修改过程中的我国《立法法》无疑有着重要的影响。如前所述，修改后的我国《立法法》除了专设第51条直接规定人大主导立法之外，还在诸多具体的制度设计中体现了这一要求。根据时任全国人大常委会副委员长李建国所作的《关于〈立法法修正案(草案)〉的说明》，该修正案草案主要从三个方面对人大主导立法工作的体制机制进行了完善：第一是全国人大及其常委会通过立法规划、年度立法计划等形式，加强对立法工作的统筹安排；第二是强化全国人大专门委员会和全国人大常委会工作机构在法律起草中的参与；第三是更多发挥人大代表在立法中的作用。(12)
