中图分类号：DF2 文献标识码：A 文章编号：1005-9512-(2019)03-0058-18 我国《宪法》第3条第4款将“主动性”和“积极性”明确定性为我国处理中央与地方关系基本原则的实质要素，①但学界却鲜有著述深入探讨该宪法表述的规范内涵，这就直接影响和削弱了该款在中央与地方关系调整实践中的规范价值。 一、规范与规范史：“积极性”制度形象的变迁密码 (一)雾里看花：“积极性”的文本形象 我国《宪法》第3条第4款的“积极性”在规范层面究竟所指为何？直接聚焦该问题的研究并不多见，而有限的成果又莫衷一是。如有学者认为，该款的“积极性”不能仅理解为是推动经济发展和提高效率的积极性，还应包括推动社会发展和实现公平正义的积极性；②另有学者提出促进社会经济发展、稳定社会政治秩序和发展文化教育事业的三元结构；③还有学者认为地方积极性、自主性和创造性就是“允许并鼓励地方政府自主创新、先行先试，允许地方做中央或国家法律法规不禁止做的事情，中央(领导人及部门负责人)深入实际，调查研究，总结经验，并向全国推广。同时允许地方犯错误，宽容创新失败，及时帮助总结教训，纠正错误”。④前述理解要么将积极性、自主性和创造性(与我国《宪法》第3条第4款的表述有出入)混为一谈，要么只是对积极性的泛泛说明，而非对内涵结构的解释与呈现，更遑论能否经得起周延性标准的考问。 笔者认为，破题的关键在于回归“积极性”的本源及其在央地关系场域中的制度形象。正如有学者指出的，“积极性”作为开放的不确定条款，不能仅以一般解释方法进行释义，还须依价值判断对其进行具体化，而为防止价值判断的肆意性则既应结合相关的具体条款，也要考虑社会情事等客观因素。⑤ 《现代汉语词典》对“积极”一词解释为：“肯定的，正面的，有利于发展的(多指抽象层面)；进取的，热心的。”⑥显然后一种含义更契合本文论域。如此，需要追问的是：特定层级的地方得以“进取的、热心的”心态行使相关职权的基础又何在？所谓“热心的”，其前提在于“热心”的范围只能是该层级“力所能及”之畛域，而所谓“进取的”，其前提则在于该地方确有将特定主观意图付诸实践之能力。在现行体制下，“力所能及”之畛域显然属于该地方事权之范畴，而“付诸实践之能力”在现实中则更多体现为该地方所掌握财政资源的充沛程度。 综上所述，“积极性”的内涵至少包括但不限于如下三点：一是事权范围的规范明确性；二是对与事权范围相匹配的财政资源的掌控；三是个别事权归属或财政资源争议的纠纷解决机制。 (二)一个抑或两个：“积极性”的中央与地方关系之维 在我国中央与地方关系的话语体系中，“两个积极性”乃常见的习惯表述。2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。”然而，我国《宪法》第3条第4款实际上仅认可“地方的积极性”表述，“中央的积极性”缺乏明确的规范依据。对此应作何解？首先应从“两个积极性”的提法溯源开始。 虽然早在根据地时期中国共产党就建立了“统一领导、分级管理”的制度雏形，⑦但一般认为我国关于“中央和地方两个积极性”的提法源于1956年毛泽东著名的《论十大关系》一文：“中央和地方的关系也是一个矛盾。解决这个矛盾，目前要注意的是，应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。这对于我们建设强大的社会主义国家比较有利。我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。”⑧实际上，中央对于相关问题的认识早在1949年《共同纲领》中即初现端倪，其第16条规定：“中央人民政府与地方人民政府间职权的划分，应按照各项事务的性质，由中央人民政府委员会以法令加以规定，使之既利于国家统一，又利于因地制宜。”其中虽无“积极性”的表述，但逻辑上实已暗含其中：“利于国家统一”面向中央，“利于因地制宜”面向地方，央地积极性内涵各有侧重。为迅速恢复国家经济，1950年起开始建立以集中统一为基础的财经管理体制，当时党内领导层即对“统一管理以后发挥地方积极性”的问题存在清醒认识。⑨正如费正清在《剑桥中华人民共和国史(1949-1965)》中指出的：“由于缺乏经验的政府机构刚刚立稳，只有初步的计划和统计能力，大部分事情必须交由大区去做。此外，由于地区间的情况和问题大不相同，中央的领导人对需要多么大的大区权力心中无数，于是容许相当程度的地方实验。”⑩然而颇有些出乎意料的是，“五四宪法”不仅没有将“国家统一”和“因地制宜”进一步规范化为“积极性”的提法，甚至都没有延续《共同纲领》对央地关系处理的基本原则的规定，这是由当时强调中央集权的指导思想所决定的(11)——1954年6月11日举行的宪法起草委员会第七次全体会议上毛泽东即指出：“我们是中央集权，不是地方分权。一切法律都要由中央来制定，地方不能制定法律。中央可以改变地方的决定；下级要服从上级，地方要服从中央。”(12)“五四宪法”颁布两年后，毛泽东虽然在《论十大关系》中明确提出了“两个积极性”的问题，但这里的“中央与地方关系”其实被更多地限定在经济层面甚至企业隶属关系的层面上(13)——“中央要发展工业，地方也要发展工业。就是中央直属的工业，也还是要靠地方协助。至于农业和商业，更需要依靠地方。总之，要发展社会主义建设，就必须发挥地方的积极性。中央要巩固，就要注意地方的利益。”(14)另外，该文成文较早，虽曾于1965年12月和1975年7月形成了两个版本的整理稿，但毛泽东均不同意公开发表，只同意发党内讨论征求意见，直到他逝世后的1976年12月才首次在《人民日报》公开发表。(15)其主要原因就在于毛泽东本人对《论十大关系》的判断并未完全“拿得准”：“《论十大关系》究竟对不对？至少还要看五年。”(16)
