【中图分类号】D815.5 【文献标识码】A 【文章编号】2095-574X(2019)03-0096-32 “9·11”事件后，美国已持续进行了近十八年的全球反恐行动。自特朗普政府2017年《国家安全战略》报告中将中国与俄罗斯视为美国“战略竞争对手”①以及2017年《国防战略》报告指出“国家间战略竞争而非恐怖主义是当前美国国家安全的首要关注”后，②美国全球反恐迎来重大转折点。从特朗普上任后的政策文件、个人表述与反恐实践来看，特朗普政府反恐理念和战略已逐渐明晰。特朗普政府反恐战略有何内容与特点？对全球反恐形势有何影响？未来如何演化？ 对这些问题的回答，离不开对美国反恐战略历史演进的掌握，而对三届政府反恐战略的比较则需要统一的分析框架。首先，本文将界定美国国家反恐战略的主要组成部分：威胁认知、指导原则、战略目标和政策手段。其次，简要梳理小布什和奥巴马政府反恐战略的演进，以验证本文的分析框架。再次，剖析特朗普政府反恐战略的主要内容。最后，本文将考察特朗普政府反恐战略的影响和走向。 一、美国国家反恐战略中的组成部分 在考察美国反恐战略的具体内容前，需先厘清其内涵及与相关概念的关系。现有许多研究对美国不同政府任期的反恐战略都做出了有益的讨论，充实了我们对美国反恐战略的认识，但较少讨论美国反恐战略有哪些组成部分、应该包括哪些部分。少数对美国反恐战略组成部分的研究也存在不足之处，如有研究根据奥巴马政府反恐战略报告提出，“威胁界定”“指导原则”“总体目标”和“关注地域”是奥巴马政府反恐战略的主要内容，③但奥巴马政府反恐战略报告的“关注地域”是与其“威胁认知”密切相关的，两者应归于一类。同时，美国三届政府反恐战略报告的内容结构并不一致，比如特朗普政府反恐战略报告并没有对地区反恐形势的详细描述，更多关注的是具体的反恐政策措施；还如特朗普政府反恐战略报告强调需要采取外交、发展和安全援助来提升伙伴国家的反恐能力，④但在实际政策中外交和发展手段被严重削弱。显然，反恐战略报告并不能完整地反映美国实际的反恐战略行动，而应将之视为研究的参考文本。还有观点认为战略重心、战略目标和战略手段是美国反恐战略的核心，⑤美国国内的反恐战略框架包括威胁认知、软硬措施和政府作用等。⑥现有一些研究并未充分讨论美国反恐战略的分析框架，这将导致其研究存在以下不足： 第一，较少关注美国反恐战略与大战略关系。反恐战略与美国的大战略是紧密联系但又存在区别的，但现有研究较少分析大战略如何塑造反恐战略，反恐战略又如何影响大战略的，这并非对美国反恐战略的全面认识。玛莎·克伦肖(Martha Crenshaw)认为，“反恐战略应当与大战略相联系，大战略应当与政策目标相联系。”⑦第二，缺乏对反恐战略的清楚界定将难以理解反恐战略与反恐政策的内在关系与区别。一些对美国反恐战略的研究将关注点仅聚焦在具体的政策手段层面，如美国海外战场的规模、反恐重心、具体的反恐手段、反恐机制和体制等，但较少讨论政策手段背后相对隐蔽的理念部分，如对全球恐怖主义形势发展的认知，打击恐怖主义的理念和原则等。另外一些对美国反恐政策的研究却从战略角度出发，加入了更多宏观思维。这使得我们较难系统地理解和区分美国反恐战略和反恐政策。第三，缺乏统一的分析框架，难以清晰地比较从小布什到特朗普这三届政府反恐战略的变化和差异。因此，笔者首先界定美国反恐战略、大战略与反恐政策的联系和区别，然后分析美国反恐战略的内在组成部分。 战略(strategy)一般被定义为“关于维持目的、方式和手段之间的平衡、确定目标及实现以上目标可利用的资源和方法”，⑧战略研究早期特指军事战略，后被延伸至经济、安全、国防、文化等各个方面。⑨战略介于大战略(grand strategy)和政策(policy)之间。大战略指一国在特定时期为评估全球整体环境、处理内外核心挑战、保障国家长期经济安全利益、实现长远战略意图，综合多种手段而制定的总体构想，包括对国际环境的认知、国家的最高利益与目标、对本国利益最严重的威胁及国家的应对手段。⑩在西方研究话语中，大战略一般指安全大战略。美国安全大战略曾有多种理论构想，如新孤立主义、遏制战略、合作安全战略、单极霸权战略、自由国际主义等。(11)相较于大战略，战略关注的议题范围相对具体，通常不存在涵盖所有问题领域的单一战略。战略与政策的区别在于，“拥有战略意味着能够从短期和琐碎中审视长期和本质，以处理原因而不是表征，看见森林而不是树木”；(12)政策则不具备宏观性、全面性和长期性的视野，政策集中体现在操作层面，即怎样去执行，主要涉及如何运用资源实现特定目标的具体方法。 “9·11”事件后，美国对外大战略开始指导国家反恐战略，而反恐战略则长期成为美国大战略中的核心支柱和优先方向。(13)自由国际主义/自由霸权是二战后美国大战略的思想传统。自由国际主义的目标是，推广民主制度和市场经济以及建立美国的领导地位。其逻辑在于，“国际安全和经济机制、自由贸易、人权与民主扩散不仅是其价值观；它们还有助于吸引他者参与其中。一旦实现，这些目标将不仅使美国主导的自由世界秩序合法化，而且将形成与美国价值和利益协调一致的世界，美国甚至不需要努力行动就能确保其安全。”(14)因此，在特朗普政府之前，依靠多边合作、推广自由主义的精神成为长期指导美国反恐战略的重要原则。同时，美国也借反恐以维持、塑造其全球秩序，如进行大规模的民主改造和国家建设；美国国家反恐战略则为反恐政策框定方向和路线图，反恐政策的关注点则更加细致和明确，即如何“应对”以实现战略目标。即使在美国同一政府任期的反恐战略框架下，也可能存在针对不同地区的反恐政策。(15)因此，美国国家反恐战略居于国家安全大战略和具体反恐政策之间。国家大战略确定反恐在国家安全中的地位和优先顺序，塑造反恐战略的认知和手段，反恐战略服务于美国对外大战略；反恐政策构成国家反恐战略的突出特征，成为反恐战略执行的最终与核心环节。
