在我国区域一体化或区域协同中，不同地方的行政机关之间往往需要行政管辖权的委托才能更好地实现区域性行政目的。上海地铁11号线直通江苏省昆山市，昆山段自2016年起由昆山管理。①为了高效和统一管理，是否可以把昆山段委托上海统一管理？上海《崇明区总体规划暨土地利用总体规划(2017-2035)》②把江苏省在上海崇明岛的飞地海永镇和启隆镇纳入其中。上海系受委托而编制了海永镇和启隆镇的土地利用总体规划。其实，这种不同地方行政机关间的委托，在我国区域一体化兴起之前就已经发生和存在。如1980年起，青海省玉树州的唐古拉山镇即确定由格尔木市“代管”。 为了减少流程，提高办事效率，回应公众需求，不同部门行政机关间也需要委托。如我国加入WTO后，制定了《行政许可法》，规定了行政许可权的相对集中制度，兴起了行政审批中心。它是多个行政部门集中办公的平台，多为“收发室”式的服务窗口。同时，有些地方加大改革力度，成立了行政审批局。不同部门之间的集中审批实质上属于委托。③ 我国的改革开放，在纵向行政领域主要表现为扩大地方自主权，鼓励地方先行先试，形成可复制的经验加以推广。为此，有权设定行政审批的机关逐渐取消和下放审批权，无权设定行政审批的机关则只能委托下级行政机关审批。如早在1985年，安徽省政府就将自己权限内的部分审批事务，委托所属主管部门、行署和市人民政府审批。④自设立深圳等经济特区后，各地方政府纷纷建立经济技术开发园区，并设管委会作为管理机构。地方政府在把自己的部分职权调整给管委会的同时，还委托管委会行使其有关职权，并要求有关职能部门把部分职权委托给管委会。⑤ 在现实中已经出现行政机关之间相互委托的背景下，我国行政法学有关行政委托的研究仅局限于行政机关委托非行政机关组织的研究，⑥旨在预防行政权的滥用，却没有研究旨在提升治理能力的行政机关相互间的委托制度。我国的立法基本上也仅规定行政机关对非行政机关组织的委托，没有建立起完善的行政机关相互间委托制度，甚至如《行政强制法》等立法还禁止行政机关间的委托。在全面推进依法治国、建设法治政府以及提升治理能力的今天，我们有必要对行政系统内部不同区域、不同部门、不同层级之间的委托加以深入研究，以期制度化和规范化。 有关行政机关所行使的权力，一般有多种说法，主要包括行政权、行政职责和行政职权。行政权是抽象、概括的理论概念，作为同立法权、司法权的对称。行政职责则强调行政机关当为的义务，不得任意放弃或转移。行政职权是相对于行政职责和行政权而言的，侧重于说明行政机关与公民、法人或其他组织的关系。它其实就是行政管辖权，包括对事、人和空间的管辖权，侧重于表明行政职权的边界，说明行政机关间的相互关系。本文主要讨论的正是行政机关间的关系，因此使用行政管辖权这一概念。 从理论上说，行政管辖权的委托涉及权力是否可处分的问题。从立法上看，涉及行政机关自愿转移管辖权的类型，以及是否需要有法律依据的问题。从行政机关相互间的关系观察，行政机关间的委托又有层级委托和横向委托两类。从制度结构分析，行政机关相互间的委托必然引发公物的移交。本文拟围绕上述问题展开讨论。本文的讨论将以法国法为主要参照系。这是因为法国属于单一制国家，且曾经也以中央集权为特色。经过20世纪末到21世纪初旨在实现国家治理体系现代化的改革，逐步下放了行政权力，形成了城市自治，加强了地方合作，编纂了《法国地方法典》。与其他国家相比，法国法在技术上对我国具有更多借鉴意义。 一、行政机关不得自行处分权力 我国行政法学上很早就确立了行政机关不得自行处分权力的原则，⑦现在仍然坚持。⑧行政委托与行政权不得自行处分原则具有密切联系。可以说，行政委托就是在行政权不得自行处分原则上建立起来的。正因为行政权必须亲自行使，不得自行处分，才需要行政委托制度。因此，梳理行政权不得自行处分原则的发展，对行政管辖权委托制度的讨论具有基础性意义。 (一)理论根据及其发展 通说认为，行政职权和行政职责是统一的。行政职权对特定人是权力，但对不特定人或国家来说又是职责或义务，是一个问题的两个方面。基于义务必须履行的理论和规则，行政机关不得处分行政职权。同时，行政职权或行政职责是法定的。⑨基于法律优位原则，行政机关不得抛弃或转让，否则可能构成行政不作为。 近年来，行政机关不得自行处分职权的理论根据，在比较法上获得了发展。《德国基本法》第33条第4项规定：“高权性权限的行使，作为持续性事务，原则上应当委任给具有公法上的勤务关系和负有忠诚义务的公务员。”有学者认为，这一规定将公权力的行使者限定为公务员，排除了行政机关依据私法雇用的职员和工人。同时，基于“作为持续性事务”和“原则上”的限定，“将公权力行使委任给私人只能限定在‘暂时性’和‘例外性’的情形之下。这意味着将公权力行使委任给私人在德国受到宪法的限制。”“日本国宪法虽然没有明确规定只有行政机关才能行使公权力，也没有明确禁止‘委任行政’(将公权力行使委任给私人)，但其公法学通说认为，类似于德国的宪法上的限制在日本也是存在的。”⑩该学者进一步认为，中国的行政授权和行政委托制度需要反思，并确立行政权不得委托给非行政机关组织行使的原则。 (二)理论争议及其回应
