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在城镇化进程中，出现了建立县辖市或者镇级市的制度设想和某些实践，但其可行性受到质疑。从《宪法》的规范体系上看，如果按照政区间的管辖关系，县辖市或者镇级市难以获得成立依据。但是，《宪法》中的“市”和“镇”可以从城市功能的层面予以理解，由此，二者的制度鸿沟并非不可跨域。县辖市是基于城市化程度而给予某些地区以特定经济社会管理权限的政区载体，实质上是具有城市功能的小微型城市，是设在县以下政区层级上的市。县辖市有助于解决地方经济社会发展需要与制度供给的不平衡问题，能够完善城市类型，发挥城市公共生活的民主训练功能。以县辖市为切入点，我国的行政区划体系存在进一步调整和优化的必要和空间。未来，我国省以下政区的优化方向应当是简化层次、融合城乡、促进联动，形成三级区划体系。
图1 镇的三个改革方向 (二)不确定的强镇扩权与非普遍的镇改地(县)级市 上述三个方向中，方向三的本质是“去镇化”，即取消原有镇的独立地位，由其他政权单位吸收或合并。这要满足所在县市城市化程度较高、原有镇与周边区域具有良好的融合基础等经济发展条件，也要满足镇的吸纳者得到原有镇居民情感认同的社会心理条件。“去镇化”主要涉及行政区划调整的法律程序及其背后的民主正当性问题，在此不过多讨论。 就前两个方向而言，强镇扩权的本质是在不改变镇的政权属性和行政级别的前提下，清单式的给予部分镇某些方面更高一级的管理权，即“镇级体制、县级权限”。强镇扩权解决权力的悬浮问题，同时具有灵活性强、方便动态调整的优点，但它本身存在制度结构上的固有矛盾。强镇扩权是对县与镇的行政管理职权的重新划分，是县镇权力的此消彼长。在县对镇具有支配性控制的结构下，权宜性的授权予镇是否稳定、有效、适当，充满了不确定性。受行政资源条件的限制，镇对被授予的权力往往没有足够的承接能力。在法律层面上，强镇扩权“涉及对宪法规定的县与乡镇关系的重大调整，属于改变宪法规定的行为，不论是中央部委，还是地方党委、政府，都没有这个权力”，①其形式合法性并不充分。因此，对于促进镇的持续发展来说，强镇扩权的确很必要，但其积极意义也是有限的，并非建立现代国家治理结构的长久选择。 相对于作为权宜之计的强镇扩权，镇改市更加具有组织法层面上的稳定性，也有使镇获得更大发展空间的可能。能够确定的是，镇改市应当以镇为基础，设置具有明确且独立的行政管理职权的市，即行政市。不确定的是，由于“市”在我国已经形成了相当复杂的内涵，镇改市之后，该市在我国的行政区划体系中应当如何定位？一直以来，我国以行政区划为地理基础，在其之上建立地方政权单位，各层次政权单位之间形成高低错落的等级关系，并按照这种等级关系配置政治、经济和社会、文化等各方面资源。如果走向传统的等级制，由镇而改的市应当配备为何种行政级别？ 如果将镇改为地级市或者县级市(抑或县)，则实质是提升镇的行政级别。现有法律制度已为之提供了相对明确的规则指引，也有长期的实践经验，比如河南省焦作市、湖北省十堰市、广东省汕尾市、福建省石狮市、山西省侯马市都是以镇为基础建置的。但是，提升镇的行政级别需要满足特定的客观条件。某种意义上，这种做法是多个镇的合并晋级，只不过以某个中心镇的名字来命名新的政权单位，其实是反向的“去镇化”。而如果频繁采用提升镇的行政级别的方法，会使地级市或县级市的数量膨胀，既给省级政权带来治理压力，也会导致基层治理秩序的失衡。因此，提升镇的行政级别并不能作为新型城镇化的唯一方案，只能是选用方案。 (三)县辖市的实践需要与有待讨论的问题 在强镇扩权、镇改地(县)级市都存在客观局限的情况下，拓展镇的发展道路需要更多的想象力。一些学者提出，有必要创设“县辖市”，即所谓“镇级市”，也有学者称之为“县辖镇级市”。②他们认为，有必要“实行‘县下辖市’改革，把条件特别优秀的镇作为小城市政区进行管理”，③从而“弥补镇升格的缺陷，真正实现市制的合理布局”，“保持县制稳定，完善设市城市制度体系”。④实践中，一些地方已经在探索将镇发展为县辖市的可能。比如广东、浙江、山东等多地开展了乡镇机构改革、中心镇培育或者小城镇管理体制改革。其中，2009年6月29日浙江省温州市委、市政府发布的《关于推进强镇扩权改革的意见》(温委发[2009]57号)提出以城市的标准来建设和管理镇，成为镇级市改革的一个标志性事件。有媒体认为，镇级市可能成为我国一种新的政区类型。⑤
