中图分类号：G640 文献标识码：A 文章编号：1008-0627(2019)02-0063-06 一、我国高校“县校合作”的基本现状 近十年来，我国高校与地方政府合作逐渐形成了一种以“县校合作”为特征的办学模式。许多高校(尤其是地方高校)逐渐从中心大城市搬迁或延伸到县域进行办学，浙江、江苏、广东等省份尤为突出。根据统计，2008年以来，浙江省有12所独立学院从杭州、宁波、温州等的中心城区整体搬迁到城市周边的县域进行办学，占浙江省所有独立学院的一半以上。同时，还有一部分学校在城市周边地市、县域设立校区，例如浙江大学舟山校区、宁波大学梅山校区等等。在江苏省，也出现了较多高校外迁到县域办学的情况。截至2017年，该省共有15所独立学院已经搬迁到县域或周边地市进行办学。广东省的罗博县目前拥有4所高校，其中2所已建好，2所已签约落户。 在政府的相关政策以及市场力量的合力驱动下，全国多省份均出现不同程度的高校向县域搬迁或延伸办学的现象。“县校合作”发展是我国高等教育发展到一定阶段的产物，受到社会政治、经济及其相关政策等因素的推动。我国“县校合作”既有高等教育大众化、普及化政策的重要推动，也有解决高等教育资源配置方面不平衡、不充分和促进区域、城乡教育协调发展的驱动；同时，独立学院发展政策调整的影响，也直接触发了独立学院解决办学空间的问题。“县校合作”在高等教育资源空间优化布局、人才培养产业对接以及服务地方经济发展等方面发挥了积极的重要作用。 二、我国高校“县校合作”发展的瓶颈问题 高校“县校合作”发展是一个复杂的系统工程，涉及土地、财政、税务、人社等方方面面的关系，合作过程并不是一帆风顺，有的合作项目因为多方因素搁浅或失败，需要引起地方政府、教育行政主管部门以及高校的重视。从协同治理的视角分析，目前高校“县校合作”发展不是一种资源配置的自觉状态，仍缺乏国家或省级层面的统筹协同，在发展目标与规划、资源配置以及治理体制机制等方面很不到位，同时政府与高校之间有着各自的价值取向，存在不同的理性选择与利益诉求，进而在合作过程中引发主体之间的行动偏差甚至行动冲突。当前，“县校合作”协同治理主要有以下几方面的瓶颈问题。 (一)政府与高校合作的目标不同 协同治理以共同理性价值的形成为基础，也是各主体理性选择博弈基础上所形成的集体行动。但是，当前“县校合作”主体之间存在不同的逻辑出发点，个体理性基础上的利益最大化选择仍然是协同治理的一大障碍。从政府基本目标方面看，首先引进高校是想利用高校智力资源激活地方产业经济的发展水平，其次是希望减轻大城市负荷压力。毕业生人口大规模滞留城市，日积月累，使得城市的承受能力达到极限，城市问题日益突出，主要表现在城市住房、交通和公共空间的紧张，推动高校向县市地方分布可以减轻大城市压力。例如自2015年以来，北京市积极推动部分高校向郊区疏解，北京城市学院、北京建筑大学、北京工商大学3所高校6000多名学生已迁至顺义、大兴、房山等郊区新校区。第三是引进一所高校还有作为一届政府业绩的潜在因素。高校基本目标选择基于理性主义算计的基础，主要是致力于约束成本条件下的拓展办学与发展空间，扩张教室、食堂、宿舍以及保障设施等，适应高校规模扩张与发展需求，实现利益最大化。在近几年房地产迅速发展的背景下，大城市供地非常紧张，在大城市市区扩张办学的成本很高，许多高校往往通过寻求与县市一级地方政府合作，通过建设新校区或者搬迁的方式来拓展办学空间。 (二)政府政策与规划的不稳定性 许多协同治理的实践证明，一个强有力的领导者对于协同的促成经常起着至关重要的作用。在县校合作的协同行为中，地方政府的领导意见或者班子的决策意见如果是正面导向的，或者说在面对不同意见中是强有力地促成合作的，那么合作推进将会比较顺利。反之，由于地方政府主要负责人的调整以及发展规划与政策的朝令夕改，合作的高等院校局面将是非常被动的。例如，江苏苏北的某市引进了某独立学院的一期工程建筑面积16万平方米，总投资8亿，由于地方财政紧张，市政府决定将资金投向另一项目，导致学院二期工程断断续续，影响学校发展。有学者指出，政府往往更容易破坏协同主体间的共识基础和信任关系。政府习惯于“中心—边缘”的治理结构模式，甚至通过指令命令的方式，施加强制性力量迫使地方高校接受某种价值认知与行动方式。然而，以控制和命令为手段所达成的“协同”缺乏主体之间的价值共识。因此，在当前政府主导合作模式下，地方政府以及所领导的团队的决策对于合作项目的重视程度、决策能力以及各部门的执行力非常重要，直接决定着合作进展。 (三)高校内部各利益相关者的价值差异 高校内部治理涉及各利益相关者，包括管理者、教师、学生、校友等，其在理性价值与认识层面是否能达成“共识”，将影响“县校合作”协同治理的有效性、稳定性和持续性。首先是对于迁址或者设立分校区的合作办学意见不统一，部分管理者与教师不赞同。由于到县域办学，学校离中心城市有一定的距离，对于教师而言会打破原有的学习工作格局，导致部门资质较好的教师资源流失。如浙江工业大学之江学院校区搬迁到绍兴柯桥区后，教师队伍中博士流失了23名，副高及以上职称师资流失了40多名。[1]其次是由于学校搬迁，导致在招生中优质生源流失。一般学生更愿意选择在中心城市的学校，对于偏远的校区，即便学生入学了，退学率也会很高。兰州大学校长王乘在一个采访中指出，兰州大学榆中校区建成后，兰大平均每年有36名本科新生退学。[2]对于高校而言，内部师生缺乏思想共识度，某种意义上会导致部分师生对于学校发展的信任程度与依赖程度降低，个体理性挣脱了教师、学生与高校之间紧密的组织依存与共生关系，超出了集体行动的逻辑框架。 (四)政府与高校之间治理机制不完善 “县校合作”协同治理机制直接影响协作治理的效力和效率。当前我国高等教育管理体制“三级办学、二级管理”的格局普遍存在，即由中央、省(直辖市)、县(市)三级政府办学，主要集中在国家与省市一级管理。而高校“县校合作”办学主要集中在县市一级，造成两个方面的问题：一是“县校合作”的高校主要接受省(直辖市)教育主管部门的管理，县市级地方政府对于高等院校管理缺位，“地级市政府作为地方高校的投资主体，主要承担财政投入义务，却又不作为一级管理层次，不具备完全管理权力，使学校面临一系列办学困难”。[3]二是造成管理权限与职责不清。由于大量的经费与土地资源投入，县市政府短期更关心院校为区域经济建设服务，关心拉动当地地产、消费等行业发展，而由于专业设置、招生人数等主要是由省级教育行政主管部门控制，县市地方政府在这些方面考虑不多，导致高校不能很好地满足地方产业经济发展的需求。因此，地方政府主体职责权限与服务需求之间的关系不对应，高校难以在这种关系中发挥调和作用，需要进一步理顺治理体制机制。
