我国《行政处罚法》自1996年颁布实施以来，在法治政府建设上功不可没。但是，伴随法治国家及法治政府建设的不断发展，22年前立法设计的局限性也逐渐显现出来，《行政处罚法》在诸多层面上已经不适合法治实践的需求。有的行政执法领域开始回避《行政处罚法》提供的规制手段，呼吁新型执法方式的创设与应用；有的行政处罚疑难案件无据可循，暴露出《行政处罚法》实体规则的不足；严格的处罚程序设计，也让程序裁量的合法性成为新的理论议题；《行政处罚法》的建构的惩罚逻辑能否“自圆其说”，也面临不少诘问和挑战。 在这一背景下，2018年9月10日，全国人大常委会对外公布了《十三届全国人大常委会立法规划》。其中，修改《行政处罚法》被列为第一类项目，即“条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案”。这意味着，1996年为有效遏制“乱罚款”现象而出台的相对“粗线条”的《行政处罚法》，在实施了22年之后，将面临首次大修。① 从我国既往的法律修改习惯来看，在法律草案公示之前，全国人大常委会一般不会对外公布修法的基本立场和主要内容。现阶段，法学理论界与立法实务部门对此也尚未形成统一的认识。因此，在法学理论上充分展开《行政处罚法》修改的立法政策研究，梳理问题、总结经验、凝聚共识、明确方向，对于促进《行政处罚法》的科学变革，具有重要意义。 一、立法目标之扩张：从单一到多元 总体来看，1996年的《行政处罚法》秉持传统的行政处罚观念，诸多原则性规定和具体制度设计已经相对滞后，立法者提供的处罚手段也非常有限，无法满足现代政府治理对多元治理工具的迫切需求。在行政执法实践中，以下两方面的问题比较明显。 第一，行政处罚的预设目标单一，无法适应风险社会的现实需求。长期以来，同行政许可、行政强制一样，行政处罚被定性为一种命令控制型手段。这一认识在《行政处罚法》立法文本中明确体现，同时在理论界也被普遍认可。②立法者对《行政处罚法》的目标设定，往往只落在“法律威慑”这个单一目标上，即“通过法律责任为违法行为设置后果，从而为行为人创造在事前放弃违法行为的激励”。③也正因此，《行政处罚法》存在大量的威慑性条款。譬如，《行政处罚法》第8条规定的罚款、行政拘留等等。 但是，通过强化威慑和惩罚目标，究竟能否达到预定的社会治理效果，也是难以准确评估的。正如有学者所言：“惩罚一直无法实现其雄心而令人失望，同时危机与矛盾也不断削弱它的效果”。④从根本上来说，由于我们所面临的社会环境已经发生了根本性变化，传统以结果为导向的行政处罚体系，是建立在奉行自由意志与风险自担的传统社会之中的，其主要任务是要在制度上防止公权力的任意扩张，拒绝政府的积极行为。但随着科技发展，现代社会已经进入风险社会。“风险社会的特质表明基于自由主义原理的风险观已经不能适应现实，客观现实和社会心理均要求国家扩大干预范围，国家的安全保障职责从关心现状、保护或重建一个不受干扰的状态为己任，发展到以未来为目标全面型塑社会”。⑤在风险社会中，国家的角色和任务发生了根本性转变，政府不再扮演单纯“守夜人”角色，人们开始要求政府扮演更为积极的角色，“政府被要求强化规划未来生活”。⑥在这种关系中，国家不仅“可以”干预风险，而且有“义务”干预风险。⑦ 因此，在立法技术上，较之于传统的以结果为本位的法律规范而言，预防性法律规范能够更好地满足公众的安全心理需求，正如刑法学者所言，“随着风险社会的来临，必然意味着现实社会的法是预防性的法”，⑧这当然包括《行政处罚法》的目标定位。在风险社会中，《行政处罚法》必须改变目前仅以惩罚为目的的功能预设，应当将整个法律评价机制前移，增加“风险预防”的法律目标。现在看来，这一需求在环境法上已经越来越明显，大量研究表明，“在风险社会背景下，环境行政处罚的预防功能需要进一步拓展，并具有独立的意义，即不仅要基于处罚附随产生避免再犯的主观预防效果，还要在危害后果发生之前，通过行为阻却具有重大环境风险的违法行为”。⑨ 第二，行政处罚种类较为单一，无法应对行政执法的复杂现状。对于行政处罚种类，《行政处罚法》第8条前6项规定了“警告”、“罚款”等8种方式，理论界一般将其概括为“财产罚”、“人身罚”、“行为罚”、“申诫罚”。这看起来是似乎是十分丰富的，而且第8条第7项还配备了一个兜底条款，授权法律、行政法规可以进一步补充。 但是，从对目前实践的观察来看，这还远远不够，尤其是在我们将“风险预防”也一并纳入《行政处罚法》的规制功能之后，这一问题将更为凸显。首先，现有处罚种类功能不足。虽然现有处罚种类确实可以对公民权益施加影响，能够限制行为人从违法行为中获益。但是，却无法避免违法成本过低的情况，甚至会形成“违法成本低，守法成本高”的尴尬境地。正因如此，实践中很多生产经营者为了节省成本，宁愿接受罚款，甚至于主动将罚款内化为企业的成本核算，也不愿意建设配套的环保设施。这其中，关键的原因是现有规制手段的功能不足。譬如，“建设项目的大气污染防治设施没有建成或者没有达到国家有关建设项目环境保护管理的规定的要求，投入生产或者使用的……可以并处1万元以上10万元以下罚款。而一个铜冶炼厂，要建设起符合规定要求的大气污染防治设施至少也要几百万元，甚至于上千万元投资。而且一个中型的铜冶炼厂生产一天就可以得到几万元甚至几十万元的利润……显然违法要比守法合算得多”。⑩其次，现有处罚类型有限。社会急速发展所带来的复杂性，远远超出了《行政处罚法》的立法预期，现有处罚手段根本不能满足实践需求，很多违法行为无法找到适合的处罚类型，(11)“我国《行政处罚法》所采用的概念不仅落后于西方国家行政处罚的立法发展，而且也落后于我国的法律实践，其结果是疏忽了对许多应当用行政处罚的方法调整的行为的关注，特别是一些轻微的不构成犯罪的刑事违法行为在我国找不到对应的处罚法规”。(12)
