国外政府预算制度的经验与借鉴

      本文研究的政府预算制度是指贯穿政府年度预算编制、审议、批准全过程的政府预算制度体系。研究和学习国外政府预算制度可以从更广阔的视角审视我国预算制度存在的问题并提出切实可行的改革建议。因此，本文主要以发达经济体中的美国、英国、德国、日本和韩国的预算制度为观察对象，通过总结其经验、分析其成因，进而提出对中国的借鉴和启示。

      一、政府预算制度的国际经验

      发达经济体的政府预算制度历经长期的发展，在实践过程中有很多经验和教训值得借鉴，因此下文从制度层面、技术层面、特有经验三个角度总结了发达经济体政府预算制度的经验。

      (一)制度层面

      1.政府预算制度被约束在法律的框架之下

      国家的任何制度都要受到法律的制约，在法律的框架下实施，政府预算制度也是如此。一般来说，国家的宪法中就有对预算制度的规定，如美国的《宪法》、德国的《基本法》等等，此外还有专门的法律来规范预算和预算编制，如日本的《财政法》、美国的《预算和会计法案》、德国的《德国联邦预算法》等等，最后各国还有多部其他相关法律规范预算制度。

      以美国为例，美国《宪法》规定：除非法律规定，否则不得动用国库；只有国会有权征税用于国防和公共福利；总统应向国会提交预算，总统有权向国会建议其认为必要的开支；法条通过成为法律前，必须提交给总统，如果总统批准该法条，则其成为法律，如果总统否决，则只有两院三分之二以上多数票赞成才能使该法条成为法律①。美国专门的规范预算的相关法律为1921年颁布的《预算和会计法案》(Budget and Accounting Act 1921)，法案规定：总统每年向国会提交一份预算，建立预算局(the Bureau of the Budget)协助总统完成预算编制工作，1970年预算局更名为预算管理办公室(the Office of Management and Budget，OMB)②。此外，与预算相关的法律还有1974年《国会预算和扣押控制法案》(Congressional Budget and Impoundment Control Act)、1990年《预算执行法案》(Budget Enforcement Act)等等。

      2.预算编制周期长，审议所需时间差异大

      各国政府编制年度预算的时间周期从5个月到1年不等，用时最少的日本耗时5个月左右，之后依次是英国、韩国和德国用时分别增加1个月左右，美国用时最多接近1年(见表1)。预算编制一般先由财政部或其他预算编制部门发布预算编制指导文件，再由各政府部门和机构申报预算，之后各政府部门和机构与财政部共同讨论拟定编制原则，最后协商完成预算编制工作，也就是通常所说的两上两下。

      各国议会审议预算所需时间差异较大，美国政府预算草案在财政年度开始前8个月左右就已经提交议会审议，英国从政府提交预算草案到议会审议通过所需的时间也是8个月，德国是4个月，日本和韩国大约是2个多月(见表1)。一般来说，预算审议都需要经历演讲、听证、辩论等过程，在经历一读、二读、三读后最终投票通过，预算在财政年度开始前通常能够得以通过，但有时预算争论过于激烈而不能按时通过，会以临时预算等形式开始新的财政年度。

      

      3.预算具有法律效力，但立法形式在各国间存在差异

      预算审议时间的差别体现了预算通过方式的差异。在美国和英国，预算通过后以法律形式颁布和实施，美国的预算最终形成收入法案(Revenue Legislation)、授权法案(Authorizing Legislation)和拨款法案(Appropriation Acts)，英国的预算最终形成财政法案(Finance Bill)和拨款法案，因此耗时较长。在德国、日本和韩国，预算草案经议会审议批准后成为年度预算案，具有法律效力。

      4.预算报告的涵盖范围及详细程度各国间存在较大差别

      各国预算报告涵盖范围和详细程度存在较大差异，比较而言，美国、德国和日本的预算报告是由多份文件组成的合集，文件总篇幅较大，内容详细，而英国和韩国的预算报告相对而言文件数量和篇幅少一些，内容不是那么详细，当然这也只是比较而言，即便如此英国的预算报告也是由2份合计近万字的文件、1份86页的文件和43份其他辅助文件组成(见表2)。

      

      5.预算的调整和结转有一定之规

      预算在实施过程中一般都会发生不同程度的调整，各国对预算调整都有专门的规定，而这些规定在各国间较为相似，总的来说，同一项目的同一经济类别内的调整一般可以由支出部门在一定情况下自行酌情调整，而跨类别的调整需要报预算编制部门批准，而对于预算追加或者新的支出项目就需要重新走一遍预算程序。而就预算结余资金是否可以结转下一财年继续使用，各国也都有具体规定。

      以英国为例，在同一经济类别和项目内，具体支出部门可以统筹经费的使用，例如一个支出部门的水费有结余而电费不足，那么可以用拨付的水费支付电费。但是在经济类别之间改变资金用途则需要财政部的批准，例如将补贴资金用于商品和服务的购买或者将用于一个项目的资金转到另一个项目就需要财政部的批准才可以实施。而对于追加预算或者确立新的支出项目，则需要先报财政部审核后，再报议会审批，其程序与正式预算相同。对于资金结转的规定是，经常性支出必须在规定的财年内使用，资本性支出根据年终“灵活性计划”在中央政府规定的限额5%以内的资本性支出可以结转至下一财年使用。③