联合国教科文组织参与全球高等教育治理的历程、途径与影响

      中图分类号：G649 文献标识码：A 文章编号：1672-4038(2019)01-0083-07

      全球化背景下的高等教育在迎接新机遇的同时，也面临诸多问题与挑战，需要对其进行国际协调，即依靠国际组织对全球高等教育中出现的质量保证、文凭互认、人才流失等问题进行超越民族国家层面的全球治理。联合国教科文组织(以下简称UNESCO)作为教育领域最权威的国际组织，在成立之初便被赋予了促进高等教育国际合作与发展的神圣使命。通过梳理UNESCO参与全球高等教育治理的演变历程，分析UNESCO参与全球高等教育治理的具体途径及其产生的影响，尤其是对中国高等教育的重要意义，以期推动我国有效参与UNESCO全球高等教育治理进程，进一步提升我国参与全球高等教育规则与标准制定的能力，为全球高等教育治理贡献中国智慧和中国方案。

      一、联合国教科文组织参与全球高等教育治理的历程

      基于世界高等教育的发展现状与趋势，UNESCO参与全球高等教育治理的工作重心在不同时期发生着相应变化，其发展历程大致可以分为三个时期。

      1.1945-1971年：构建高等教育治理基本组织框架

      作为联合国系统中从事教育领域工作的专门机构，UNESCO自成立之初便将推动全球高等教育发展作为其职责和使命，在理念和实践层面构建起高等教育治理的基本框架，对第二次世界大战后的全球高等教育产生了重要影响。在高等教育理念层面，UNESCO通过会议等渠道提出有关高等教育的理念，展望高等教育发展的前景。1947年，UNESCO指出：作为教育活动的主要领域，高等教育发展的目标应尽量具体化，并呼吁成立国际大学协会，密切成员国与UNESCO的合作与联系等；[1]1966年，UNESCO在巴黎召开的咨询会议上提出要重视妇女的高等教育问题，并希望各成员国能保障妇女接受高等教育的权利。在高等教育实践层面，UNESCO成立了与高等教育密切相关的教育机构，如国际大学协会、国际教育规划研究所等。

      2.1972-1997年：促进区域高等教育共同合作

      20世纪70年代初，全球经济危机全面爆发，发展中国家的国际地位日渐提升。UNESCO为度过财政危机和满足发展中国家对优质高等教育的诉求，通过在成员国增设全国委员会、建立区域性高等教育机构、签订区域性高等教育公约等手段来促进包括发展中国家在内的区域高等教育合作。一是在各个成员国增设全国委员会。以中国为例，中国UNESCO全国委员会于1979年成立，是由教育部领导的跨部门政府机构，专门负责中国与UNESCO之间的合作事务。[2]1984年，UNESCO在北京设立东亚地区办事处，使得UNESCO与中国的沟通组织结构愈发完整。二是建立区域性高等教育机构。例如，1972年创建欧洲高等教育中心。上述两类高等教育机构致力于促进各自区域成员国及其相关高等教育机构和专家学者的密切合作，为增进这些区域成员国间的高等教育体系互信与了解做出了贡献。三是签订区域性高等教育公约，公约覆盖区域包括亚非拉等国家和地区。

      3.1998年至今：倡导全球高等教育协调发展

      20世纪末到21世纪初，伴随着东欧剧变和苏联解体，全球化迎来一个多元差异并存的时代。在这种背景下，高等教育国际合作与交流日益频繁，内容日益丰富，形式更加多样，同时也面临越来越多的问题和挑战。面对全球高等教育出现的新趋势，UNESCO通过举行世界高等教育大会、签订高等教育全球公约等手段来促进全球高等教育的协调发展。一是举行世界高等教育大会。1998年，UNESCO召开了第一次世界高等教育大会；2009年，UNESCO召开了第二次世界高等教育大会。两次世界高等教育大会的召开为21世纪全球高等教育的发展提供了行动纲领，指明了全球高等教育未来发展的方向，对全球高等教育发展具有深远影响。二是签订高等教育全球公约。2015年，UNESCO通过《教育2030行动框架》，指出了未来全球高等教育的发展目标：到2030年，确保所有人能享受优质高等教育；2017年6月，UNESCO《全球高等教育公约》起草委员会拟定了《全球高等教育资历认可公约》草案。[3]这些新的发展标志着UNESCO在高等教育质量保障领域所参与的全球高等教育治理已经由区域拓展到了全球。

      总体来说，UNESCO参与全球高等教育治理有着明确的目标取向。虽然全球治理理论在20世纪90年代才开始兴起，但UNESCO所参与的全球高等教育治理活动在此之前却早已出现。UNESCO参与全球高等教育治理的目标取向源于其对每个时期全球高等教育新趋势的准确判断和思想创新。回顾70多年来UNESCO参与全球高等教育治理的历史，我们可以发现，UNESCO在每个时期的高等教育行动都与当时的历史发展有着很大关联：从二战结束时借助高等教育推动世界和平，到20世纪70年代经济危机时推动区域高等教育合作，再到20世纪末21世纪初经济全球化背景下主张全球高等教育协调发展。经历70多年的时代变迁，UNESCO的高等教育理念和实践虽有变化但自始至终都保持了一定连贯性。

      二、联合国教科文组织参与全球高等教育治理的途径

      UNESCO在高等教育领域的工作重点是让高等教育成为一项人权并捍卫其地位不动摇，愿景是让每个人都可以在能力基础上，通过一切适当的手段实现高等教育的平等享有。[4]为了实现这一愿景，UNESCO通过倡导高等教育理念、制定高等教育计划等具体途径参与全球高等教育治理。

      1.倡导高等教育理念

      不同于世界银行等国际组织通过教育援助和技术支持等手段对全球高等教育施加影响，UNESCO更多是通过会议宣言、政策声明等形式来推进高等教育的发展。正如学者所认为的：UNESCO是“倡议性”组织，而不是“操作性”的援助机构。[5]UNESCO参与全球高等教育治理，更多是通过各种形式的倡议唤醒世界各国发展高等教育的意识，转变人们的高等教育理念。