论权力清单的构造及完善

       中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：2095-3275(2019)01-0001-12

       一、权力清单制度的沿革：基于顶层文件①中表述的分析

       权力清单是指“通过一个文本(该文本或者是正式的规范文本，或者是非正式的内部文本)，对行政系统的行政权，包括行政系统作为一个机构体系的权力范畴，以及各职能部门作为一个非系统的职能范畴，乃至作为一个机构所享有的职能范畴予以明确的列举，并成为依据的行政法文件，或者不具有行政法效力的相关文本”②。从历史上来看，“权力清单”的表现形式，也就是将行政机关的权力以罗列的方式展现出来并且形成书面文本，在我国可以追溯到1954年《宪法》，其中第四十九条就是对国务院职权的规定，共17项。现行《宪法》第八十九条是对国务院职权的列举，共有18项。此外，地方各级人民政府组织法中也有对地方人民政府职权的罗列。这些都可以视为具有“权力清单”性质和内涵的内容。而《行政许可法》《行政处罚法》《行政强制法》《政府信息公开条例》等行政法律规范中都涉及了行政机关的具体行政职权以及行使这些职权的范围、方式与程序等内容，这些也具有“权力清单”的属性和特征。真正冠以“权力清单”之名的则是在2005年由河北省邯郸市首先实践的。2005年河北省邯郸市率先尝试了权力清单制度，这是由当时河北省对外贸易经济合作厅副厅长李友灿职务犯罪案件所引发的，最终邯郸市政府法制办在至少查阅了4000部法律法规后出台了邯郸市的权力清单，其中包括行政许可权384项、非行政许可权420项、行政处罚权521项、征税权25项和行政事业性收费权184项。值得注意的是，这份全国范围内最早的权力清单不仅是由贪腐事件引发的，还是由纪委系统直接推动的。

       “权力清单”成为高频词汇且被广泛实践是在党的十八大以后。从2013年开始，“权力清单”就没有缺席过国家的顶层文件(如表所示)。可以说，“权力清单”在近年国家顶层文件中的表述反映的就是这一制度的推进历程，经过中央政府在一届任期内的不断推动，“权力清单”制度已经在我国广泛实践。截至目前，“国务院各部门行政许可事项服务平台”“中央指定地方实施行政许可事项汇总清单”和“省级政府部门权责清单”共同构成了“政府权责清单”体系。

      

       从“权力清单制度”在顶层文件中所处的位置和相关表述来看，我们可以对其作出如下特征上的总结，这些特征也是十八大之后“权力清单制度”与2005年的实践相比所存在的不同之处：

       第一，“权力清单制度”是循序渐进推行与实践的。从顶层文件中有关“权力清单制度”表述的变化中可以看出，“权力清单制度”的实践是一个循序渐进的过程，体现在两个维度，一是行政权力内容的扩展。如前文所述，权力清单制定伊始仅运用于行政审批事项，并没有覆盖全部行政权力的内容，到2015年中办国办发布的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》(简称《指导意见》)中才明确权力清单应当涵盖“行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决和其他类别”，各地方政府在依据《指导意见》构造权力清单时也都实现了对行政权力内容的全覆盖，而且，多数地方政府还将行政权力的内容作为相对人检索权力清单的条件。二是实践主体层级的互动。从顶层文件的表述变化来看，权力清单制度在各级政府的实践过程是由地方各级政府及其工作部门先行制定并公布，再编制国务院各部门的权力清单，而且国务院部门权力清单的编制是由点及面的过程，即先在国家发改委、民政部、司法部、原文化部、海关总署、税务总局和证监会开展试点，再推广到国务院各部门。这样的实践路径既符合权力清单制度作为一项新制度实施的慎重，也有利于发现并吸收更丰富的实践经验。

       权力清单制度循序渐进的实践过程不仅在顶层文件中得到体现，在2015年发布的三个关于权力清单制度具体实施的文件中也可见端倪：《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》将“大力推行权力清单、责任清单、负面清单制度并实行动态管理”作为“依法全面履行政府职能”的措施之一，并且为地方各级政府完成这一任务设定了时间表：“省级政府2015年年底前、市县两级政府2016年年底前基本完成政府工作部门、依法承担行政职能的事业单位权力清单的公布工作”，并要求“开展编制国务院部门权力和责任清单试点”。在此实施纲要的基础上，中办国办发布的《指导意见》对地方政府工作部门权力清单制度作出规定；经中央深改组审议通过的《国务院部门权力和责任清单编制试点方案》则率先在发改委、民政部、原文化部、海关总署、税务总局和证监会开展权力和责任清单编制工作试点。

       第二，“权力清单制度”是政府“简政放权”的重要措施。“加快转变职能、简政放权”是党的十八大以来贯穿政府自身建设的内容。职能转变、简政放权的第一刀“砍”向了行政审批：“成千上万的行政审批经与繁杂的行为法机制合流而泛滥成灾。”③而权力清单制度在建立伊始就和行政审批事项的改革有着密切的联系：它是规定取消或下放后行政审批事项的形式，并且明确了只有进入权力清单的行政审批事项才是合法的。