一、问题的提出 改革开放四十年间，政府机构改革始终是周期性热词。围绕“精兵简政、转变职能、优化结构、提高效率”这一主线，国家集中进行了七次机构改革，取得了阶段性成效①，也出现过短暂的“精兵简政”之后重回“机构臃肿”的怪圈，导致预期目标不能完全实现。但从整体上看，呈现出不断探索经验的螺旋式上升过程。②步入新时代，经济社会主要矛盾呈现新的态势，习近平总书记在党的十九大报告就深化机构改革做出重要部署。2018年2月，十九届三中全会从国家治理体系的高度对深化党和国家机构改革问题做出决定；2018年3月，国家层面的党政机构改革方案公布。对此，有必要从机构改革的内在连续性出发，厘清历次机构改革的共性、阶段性特征和演化逻辑，理解新一轮党和国家机构改革的定位和内涵，推动中央和地方机构改革的顺利施行。 近年来，理论界围绕“机构改革”这一主题，在中央和地方机构改革的演进及评价③、机构改革与政府职能关系探究④、机构改革和服务型政府建设⑤、机构改革和优化政府职责体系⑥、机构改革与政府规模及编制⑦，以及大部制改革策略⑧等方面展开了一系列研究。关于机构改革的主要任务，有研究从职能转变的属性和变革管理的视角，将1982-2013年的机构改革以2003年为界分成两个阶段，前一阶段的重点是转变政府经济管理职能，后一阶段是加强和改善宏观调控，更加注重社会管理和公共服务职能。⑨潘小娟等指出，改革趋势体现在从精简机构人员为重点转向科学配置政府职能为核心、从主导经济发展转向注重社会管理、从管制转向服务等方面。⑩针对改革动力、改革方向、改革内容、改革价值与缺失等问题，何颖认为，机构改革的核心是从政府与社会、政府与市场和央地关系的角度调整政府机构的结构与运行，以适应经济社会发展需要。(11)娄成武等从简政放权的角度，将机构改革分为十八届三中全会之前的“简政”为主，强调精简机构和调整人员组织结构；之后以“放权”为主，强调优化核心职能、实现供给侧改革。(12)对于机构改革的演进逻辑，有研究回顾了1949-2003年的国务院机构改革，认为变迁模式是运动式、变迁动力是经济体制改革、变迁维度是政社关系调整。(13) 简言之，四十年间的历次机构改革，除了技术层面的考虑，政治逻辑始终贯穿其中，以配合和适应我国经济社会改革的稳步推进。2008年开始的机构改革，职能逻辑在很大程度上取代了组织逻辑，成为指导改革的重要理念。党的十九大之后的新一轮机构改革，与此前历次改革的不同之处是“党政机构的整体性和协同性改革”，从完善国家治理体系的高度，将党的十八大以来探索的“深化体制改革”落到了实处。主要亮点体现在：其一，以职能逻辑为主线，统筹和优化党政军群机构的职能配置；其二，充分发挥党的统领作用，系统重构决策议事协调机构体系；其三，从中央和地方机构改革整体出发，着重解决职能和机构设置“上下一般粗”的问题；其四，坚持大部制的改革思路，综合考虑机构的裁减与合并、合署，并提出规范派出机关设置。 二、研究设计 基于文献分析的历史考察和文本分析的理论延展，本研究采用“关键事件锚定比较法”，选取改革背景、改革原则与目标、改革方案与内容、改革效果等关键节点进行分析。通过对关键节点的表征分析，从管理理念和范式转变层面厘清历次改革的内涵和演变逻辑。(14)进一步运用Citespace软件进行关键词的聚类与分区，结合对历次政策导向、实践发展和文献分析呈现的“演变逻辑线”综合考察结果，将机构改革历程概括为“两个节点、三个阶段”：两个节点是1998年、2007年；三个阶段是“1978-1997年”“1998-2007年”“2007年至今”。第一阶段表现为“从国家职能到政府职能”的转型探索，突变词包括“经济职能、宏观管理、精简机构、扩大企业自主权”等，初步理解政府职能转变是重点。第二阶段关注“从政府职能到政府职责”的调试研究，突变词包括“政府职责、政府机构改革、行政审批、公共服务”等，重点探讨政府职责划分，深化对政府职能转变的认识。第三阶段的特点表现为“逐步关注政府职责体系”的系统研究，突变词包括“职责体系、服务型政府、电子政务、地方政府、绩效评估、责任政府”等，重点是全面建设服务型政府、横纵向政府职责的配置与协调，以及健全政府职责体系的管理体制机制和方式创新等。 鉴于政府职能转变是动态和延续的，上述阶段的划分并不意味着各阶段及针对某一主题的聚类与下一阶段相割裂，加之“改革背景”和“改革效果”仅从政策文件中难以获得，通过搜索中国政府网(http://www.gov.cn)、中国机构编制网(http://www.scopsr.gov.cn/)，就“政府机构改革”的解读和说明作为补充。机构改革方案所涉及的改革目标、改革内容和改革方式等关键要素，则采用文献检索、词频分析与文本分析等方法，从政策文本提炼特征，分析要素之间的关系。选择的文本主要包括：《国务院机构改革方案》(1982-2013)、《关于国务院机构改革方案的说明》(1982-2018)、《党和国家机构改革方案》(2018)、《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》(2018)等文件。 三、基于文本分析的历次机构改革关键要素 (一)改革背景与动力 历次机构改革背景都具有共性和阶段性的特点。从共性来看，从1988年起，机构改革分别在党的全国代表大会之后一年启动，说明机构改革与党代会工作部署紧密相关，呈现为外源动力的“适应性”改革。1982年和1988年的两次改革源于十一届三中全会要求的经济体制改革；从1993年开始的机构改革，都遵循前一年党代会的主题及行政体制改革的工作部署，通过转变职能和调整机构人员，理顺“政市”“政社”“府际”等重要关系，优化行政体制，以适应经济社会形势的需要。从特性来看，不同阶段的改革有时代的烙印。改革开放初期，是“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”，为此启动了“以经济建设为中心、大力发展社会生产力”的经济体制和行政体制的改革，其中后者服务于前者。1982年、1988年和1993年的机构改革是作为行政体制改革的“抓手”应运而生，改革动力是通过政企分开、机构撤并以推动“政市”相对分离。1998年和2003年的机构改革，经济体制改革取得明显进步，但国企改革引发的政企矛盾和加入世贸组织背景下对社会管理职能的挑战，要求这两次机构改革要兼顾经济领域“政市”关系和社会管理“政社”关系。2003年“非典”的爆发凸显政府公共服务的“软肋”，到2008年基于“大部制”的改革都是在行政体制基本适应社会主义市场经济制度的组织架构下进行的，但社会矛盾开始转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，这促使政府更多地关注政府协同治理和民生福祉等问题，机构改革在持续深化和细化中，还要努力兼顾政市、政社、府际关系等多元化目标。
