一、问题的提出 政府绩效是政府工作所取得的实际结果与成效，故而追求绩效就成了政府管理的不变主题。就政府管理规律而言，追求绩效，甚至追求绩效的最大化是任何一个积极向上、为人民服务的政府的天职(伯恩斯等，1996)。政府绩效评估是保证这种“天职”得以履行的工具，它引导着政府管理的方向，起着管理控制、干预、矫正的作用(Yang and Holzer，2015)。可以说，不追求绩效的政府，是“纯消费型政府”；追求绩效却不推进绩效评价的政府，是“失控的政府”。20世纪70年代，西方国家兴起了一股以“结果导向”来重塑政府的潮流，其目标就在于以绩效评估来提升政府绩效，这股热潮迅速波及全球(Pollitt，2013)。媒体甚至激进地认为，这标志着世界范围内政府管理由“行政国家”向“评估国家”的转型。 在目睹了西方国家以绩效评估促进政府效能的巨大威力之后，中国在改革开放之初就开始大力引进这种管理模式，改革开放后的几十年中，它极大地提升了政府效率。在推进政府绩效评估改革的过程中，中国各级政府逐渐形成了不断追求实绩的上进型行政文化，使得各地经济社会有了长足发展，同时实现了行政管理工作的制度化甚至法制化，在行政管理中形成了较为优化、标准的流程，萌生了政府管理的及时纠错与“自净”机制(周志忍，2009；高小平等，2011；尚虎平，2018)。尤为重要的是，绩效评估结果的及时应用带动了及时行政问责的实现，群众广泛参与的绩效评估在新时代实践了群众路线、中国特色社会主义直接民主，最终通过政府绩效评估这种管理机制的科学化带动了政治体制上的发展进步(尚虎平，2017)。 然而，随着2013年中央纪委监察部推行的职能聚焦式体制改革工作的深入，政府绩效评估工作却受到了不小影响，出现了改革的“高位震荡”，也就是良好态势中的迟滞现象。为了“让专业的人做专业的事”，各级纪委监察部将不属于廉政、反腐核心职能的绩效评估与管理工作转移到了各级编制委员会(编委)，但由于各级编制委员会是“统一管理各级党政机关，人大、政协、法院、检察院机关，各民主党派、人民团体机关及事业单位的机构编制工作”的单位①，其本身职能聚焦于机构编制工作，缺乏绩效评估的专业知识积累、人才队伍、管理经验，在各级编委中仓促成立的政府绩效评估与管理办公室，更像是个临时机构而非常设性地推进政府绩效评估与管理工作的部门。这使得政府绩效评估改革出现了源于体制梗阻的停滞与徘徊。从统计来看，虽然之前各地曾经涌现出了数以百计的绩效评估“模式”，但2013年之后就很难搜索到各地新增的政府绩效评估改革“模式”了(尚虎平，2017)。在这种情况下，就需要反思中国政府绩效评估体制改革的成就与不足，找到完善它的路径。 然而，体制的演化与变迁具有很强的时间惰性，要寻找体制改革中的问题，往往需要依赖回溯历史的方法来把握长周期的变化轨迹(Jordana and Levi-Faur，2004)。鉴于此，本文拟对中国改革开放后40年的政府绩效评估体制演进历史进行梳理，找到体制变迁的逻辑，以便指导未来的改革实践。为了实现这种目标，本文拟在对最新相关研究进行回顾的基础上，总结政府绩效评估的40年改革进程，并对具有代表性的96个体制改革案例进行关键事件锚定分析，进而梳理出改革的科学逻辑，以指导未来的实践。 二、文献综述 在21世纪的第一个10年刚过去之际，国际上开始复苏体制改革潮流，世界主要国家纷纷将体制改革这种提升绩效的“元工具”纳入政府关键改革议程，比如英国自卡梅隆时代开始大力推动“职能革命”以裁并政府的执行机构；美国自奥巴马时代推行联邦执行机构改革；以德国为首的欧洲国家不仅调整中央机构，甚至开始在体制上调整中央与地方的权力划分、职能配置(尚虎平、于文轩，2011；Naschold，2017)。这种改革潮流很快就在学术上得到了回应，世界上开始重现“体制重于管理技术”的研究潮流(Lowndes and Roberts，2013)。Weaver与Rockman(2010)在新世纪第一个10年结束之际大声疾呼，应该重新重视体制的重要性，以体制改革推进政府绩效的持续提升，是一个永不过时的基础性工作。此后，Lowndes与Roberts(2013)也呼吁，“体制才是重要的”，只有它才是各类公共行政问题的基础，要解决公共管理的根本问题，应该从体制上寻找原因。Booth(2011)甚至以全球性大范围的实证研究证明了体制在国家治理结构中依然具有基础性，“制度重于技术”在新时代仍然是颠扑不破的真理。Aucoin(2012)甚至认为，历经数百年的“维斯特敏斯特体制”抑制了行政管理绩效，需要对其进行完善。 新时代的“体制决定”的研究潮流很快就影响到了政府绩效评估研究领域。“治理的一个深层哲学价值就是：重新设计体制可以提升政府的产出”，故而绩效评价也应该有良好的体制支撑，这就需要推进有利于绩效评估的体制改革(Kroll and Moynihan，2018)。Vigoda-Gadot(2016)也有类似的发现。他指出，政府治理的成效取决于管理素质与绩效测评的效果，建设“强国家”(strong nation)需要具备良好治理能力的政府，而要拥有较高的治理能力，一个关键方面就是改进绩效评价系统的效能，更为可靠的改革模式便是从评价体制上着手，找到更适合推进绩效评估的机构。Pollitt(2018)回顾了全球范围内40年来政府绩效管理与评价的实践历史，发现“谁来评价”这种基本体制设计依然是核心问题，“由服务提供者自身推动绩效评价，数据的扭曲危险显而易见。而引入独立机构展开的昂贵、与现实针对性差的评价，又会伤害行政实践人员对绩效评价的信心”。Furubo(2017)则触动了绩效评价的体制基础，他重申了绩效评估的“原问题”——到底应该评价真实(现实)的政府行政成就，还是应该处理权力控制问题，这就需要回头去廓清绩效评价设置的体制初衷。
