从制度变迁的角度审视制度变迁的动因，包括制度环境变化、理论认知转变、制度结构与功能的变迁、相关行动主体的利益权衡等要素。取消行政级别作为我国事业单位改革的重要政策目标和社会思潮，其形成与发展源于国家政治和经济体制改革的宏观社会背景，也与现代公共组织管理的理论思潮和改革趋势具有一致性。干部人事制度的总体改革、公务员制度改革、事业单位改革等相关制度改革实际使事业单位行政级别失去了存在的合理性和法理、伦理基础。行政级别及其功能异化则使取消事业单位行政级别成为我国行政级别制度整体改革的一部分，符合相关利益群体的改革诉求。 一、制度环境与取消行政级别的外生动力 制度变迁理论认为，制度环境既是特定的制度变迁的外在动力，也是外在(强制性)制度变迁的一部分。关于制度环境，诺斯等从经济制度的角度将其界定为“是一系列用来建立生产、交换与分配的基础的基本的政治、社会和法律基础规则”[1]。制度环境总体上可视为制度变迁的经济、社会、技术等条件，制度环境变化带来制度结构和功能的变化，诱发变迁需求，促进制度变迁。如布罗姆利提出：“当经济和社会条件发生变化时，现存的制度结构就会变得不相适宜。为对新的条件作出反应，社会成员就会尽力修正制度安排(或者是惯例或者是所有权)，以至于使它们与新的稀缺性、新的技术性机会、收入或财富的新的再分配和新的爱好与偏好保持一致”。[2] 行政级别制度的变迁在很大程度上与改革开放的制度环境变化密切相关。我国政治和经济体制的改革，以及由此引发的事业单位制度和法律规则的变化，成为事业单位取消行政级别政策发展的外在动因。 (一)政治与行政体制改革 取消行政级别具有鲜明的政治影响和直接的环境动因。行政级别是行政组织体系的组成部分，其改革或取消必然与政治和行政体制改革存在关联，受体制改革的影响并成为体制改革的重要内容。 改革开放以来的政治和行政体制改革包括结构性改革和功能性改革。结构性改革涉及权力运行体系、组织结构、机构改革等方面，而功能性改革则针对政治和行政运行中出现的官僚主义、官本位、行政化等所带来的形式主义、效率低下等问题。行政级别改革与结构性改革和功能性改革都存在密切联系。 1.政治与行政体制改革直接推动行政级别层级精简 在我国，行政级别与政府行政层级有某种约定俗成的对应关系，如省部级、地厅级、县处级等。这意味着行政级别作为行政部门组织内部的层级结构，又与法定的行政区划层级存在关联。而无论是组织层级还是区划层级，在政治与行政体制改革中，其基本的导向都是通过精简提高行政效率、改善公共服务。 20世纪50年代，我国取消了大行政区设置，将地方行政层级简化为省—县—乡三级，期间在省与县之间设置省派出机构，即地级。改革开放后，20世纪80年代，部分地区开始实行市管县体制，实际增加了一个行政层级，但地级机构逐步减少。20世纪90年代以来，市管县体制的合理性及其改革受到关注和讨论，“省直管县”以减少行政层级成为新的改革趋势。2005年10月，中共中央关于制定“十一五”规划的建议提出，要深化政府机构改革，优化组织结构，减少行政层级，理顺职责分工，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本。而理论上观点认为，减少行政层级可以提高公共服务的回应性、便利公共服务提高和减低行政成本。[3] 行政层级的精简导向对行政级别设置具有一定的影响。我国正式行政职务层级自20世纪90年代以来保持在10级。在县以下基层，县级部门和乡政府一般属于正副科级，其内设部门管理人员没有正式职务级别。各地一般按惯例设置股长一级，以满足组织层级管理的需要。在《中华人民共和国公务员法》(以下简称《公务员法》)起草过程中，对实际存在的股级是否应该予以依法确认，引发了长时间争论。最终，在精简层级的原则下，《公务员法》避免了正式增加职务层级的做法，对股级设置未作法律承认。这种精简行政级别的导向与取消行政级别在理论和实践上具有一致性。 2.行政级别被作为官僚主义的象征 在取消行政级别的有关论述中，行政级别一般被认为是事业单位官僚化、行政化、官本位的重要载体和表现。而反对管理主义、消除官本位始终是国家政治体制改革的重要目标，在这一过程中，行政级别作为官僚主义、行政化的象征受到批判，并成为改革对象。 从改革开放的初期开始，反对官僚主义就成为政治和行政体制改革的重要内容。在改革实践中，官僚主义并非指某种理论，而是指讲求形式、脱离群众、脱离实际的领导作风和不负责任、以上压下的管理行为。官僚化则是指官僚主义作风或行为方式在事业单位等非行政机构的蔓延和发展。 1978年12月，党的十一届三中全会公报就提出“要坚决克服权力过于集中的官僚主义”。邓小平在1980年8月18日召开的中共中央政治局扩大会议上所作的《党和国家领导制度的改革》的讲话中，对当时的官僚主义现象进行了描述，认为它的主要表现和危害是：“高高在上，滥用权力，脱离实际，脱离群众，好摆门面，好说空话，思想僵化，墨守成规，机构臃肿，人浮于事，办事拖拉，不讲效率，不负责任，不守信用，公文旅行，互相推诿，以至官气十足，动辄训人，打击报复，压制民主，欺上瞒下，专横跋扈，徇私行贿，贪赃枉法，等等。”[4]其中，机构臃肿包括组织层次多、庸官多、副职多、闲职多等，既是官僚主义的表现，又是促成官僚主义发展的原因。“层次多”即行政层级、级别多，是机构改革应解决的问题之一。
