一、撤县设区问题的历史背景及研究缘起 行政区划是国家为实现有效行政管理而对所管理的行政区域进行划分的产物。作为政权建设和政府管理的重要手段，行政区划是国家权力再分配的基本框架，也是地方政府权力机构设置的基础[1]。在一个领土广袤、人口众多、区域差异巨大、政府层级庞杂的单一制大国，科学的多级行政区划体制能够有效平衡一统体制与有效治理之间的矛盾。“郡县治，天下安。”①县作为中国国家治理最为基层的行政单位，对于维护国家稳定具有重要意义。作为中国最古老的行政区划建制，县制的滥觞可追溯至周代。“县”最初指周天子的食邑，《说文解字》中对“县”的解释即为“天子畿内，县也”。晋平公14年(公元前544年)设立的绛县是当前文献资料中能够找到的最早的县治设置。随着秦朝完成大一统并在全国范围内实施郡县制，县作为中国行政区划基本单元的地位得以确立并延续至今。 城市是随着人口不断集聚而形成的区域系统。在中国古代，“城”与“市”不同，“市”形成于生产力发展基础上产生的商品交换，从最初每月固定的商品交换集散地，到常态化的生产分工与商品交换的形成，“市”作为人流、物流与资金流的枢纽，逐步成为国家政治、经济的中心。为了防御来自游牧民族的征伐，同时亦为了应对农耕民族内部之间的相互侵扰，为保护“市”而建立的“城”逐步形成。“城”与“市”在功能性层面的结合，造就了中国古代城市的基本格局。直至我国近代的早期，大部分城市仍以城墙为界，从而形塑了“城市”与“乡村”的二元结构。但与此同时，以上海为代表的近代开埠城市则开启了城市发展的新阶段——殖民者在城墙外先后建立的“租界”，极大地拓展了传统城市的范围，使大城市治理这一新的议题摆在了城市管理者的面前。民国时期，城市政区在行政区划方面作了多样化的探索：广州、北平等地出现的“城市警区”，成为了现代市辖区的雏形；以上海为代表的租界，有着租界内部的特殊行政分区；以长春(时伪满洲国称之为“新京”)为代表的沦陷区，采用了侵略国的行政区划模式，将城市划分为若干“市街区”与“农村区”②。但总体而言，民国时期并未形成现代意义上的市辖区。 新中国成立后，大部分城市在解放初期沿用了旧有的警区划分，不少大城市在解放初期的分区名称甚至以数字编号③。随后，城市的行政区划经历了较为复杂且密集的调整。市辖区作为城市政府的二级政府，其法律地位源于1954年制定的《中华人民共和国宪法》。《宪法》第五十三条规定：中华人民共和国的行政区域划分如下：(一)全国分为省、自治区、直辖市；(二)省、自治区分为自治州、县、自治县、市；(三)县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。《宪法》第五十四条进一步规定：省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民委员会(即人民政府)。上述两条规定正式确立了市辖区作为市级政府的二级政府建制地位。 1949-1958年间，我国经历了一波快速的城镇化发展时期，特别是随着《中苏友好同盟互助条约》的签订，以及苏联援建我国“一五”计划的实施，城市开始大量吸纳农村人口并将其转变为产业工人。城市化的过度推进以及城市人口的快速增加④，使城乡之间的粮食关系变得高度紧张。当时的一则资料可以说明这一困境及政府的态度——“社会主义国家力求避免人口过多集中到城市，这和资本主义国家对待这一问题的态度是不同的”[2]。为了缓解三年困难时期城市商品粮供应的压力，并扭转前期城市化过度推进带来的负面影响，《户口登记条例》《关于劝止农民盲目流入城市的指示》《关于当前城市工作若干问题的指示》等一系列文件相继颁布或从严实施。随后，作为控制城市人口及规模的“上山下乡”政策进一步控制了城市化规模的扩张。此时，在行政区划层面，“撤县设区”未能成为一项决策议题进入决策者的视野。 改革开放以来城镇化的高速发展，催生了“撤县设区”的热潮。表1以新中国成立以来每十年为一个阶段加以划分，比较了城镇化率的变化与撤县设区数量的变化，从中不难看出，改革开放前，撤县设区并未开始实施，而随着改革开放以来城镇化率的迅速提高，撤县设区的数量也呈现出了同步快速提升的态势。
对于地方政府而言，推动辖区城市化的成果，在一个侧面上可以反映在属地政府的名称之上。相较于“县”而言，“市”和“区”意味着其城市化水平要优于县域。与此同时，国务院于1986年批转了民政部《关于调整设市标准和市领导县条件报告的通知》，该通知明确了设市和撤县设市的标准。因而，在城镇化初期，地方政府较多地选择了“撤县设市”的发展模式，如义乌、桐乡等县级市均是在这一时期调整设立的。随着地方政府“撤县设市”热情的高涨，1993年，国务院批转了民政部《关于调整设市标准的报告》，明确以人口密度标准就三类县域撤县设市的标准作出了规定，如表2所示。
随着撤县设市标准的规范化，截至1998年底，我国县级市数量达到437个，其中80％均为“撤县设市”的产物。由于假性城市化、占用耕地及城市过快发展中出现的问题，国务院曾于1994年紧急叫停撤县设市，并于1997年正式冻结撤县设市的进程。
