1.引言 自20世纪90年代中后期以来，中国城市土地与住房体制的市场化改革为过去20年中国以工业化为基础的城市化以及中国经济保持高速增长做出了重要贡献，但同时也带来城市土地利用结构严重扭曲，“人地房脱钩”现象突出，人口集中流入的城市居住用地供应不足且房价过高，大量人口流出的城市住房供应过剩且相当一段时期库存压力大等。尤其是2008年国际金融危机后，在经济刺激政策的推动下，出现了全国性的房地产投资热潮，导致企业和家庭与房地产相关的杠杆率过高，中国经济也因过度“房地产化”而不得不应对不断积累的金融债务风险。 与此同时，为调控热点城市过高房价与消化更多城市过高库存，中央政府近年来采取包括行政性措施在内的手段调控市场，如在高房价城市相继实施“限购”“限贷”“限价”等政策，以大规模棚户区改造推动住房供应过剩城市“去库存”等。这些政策虽然有助于实现政府的短期调控目标，但也不可避免地影响了房地产市场机制的运行，并导致开发商与购房者的预期不稳定，长期看不利于房地产市场的健康平稳发展。 中共十八大以来，中央政府希望推动经济、社会可持续发展的一个主攻方向，是通过土地、住房、户籍与财税体制配套改革，从以“土地城镇化”为主导的传统发展模式转向更多注重“人口城镇化”的新模式，让主要来自农村的数以亿计流动人口在城市获得均等化公共服务并最终实现家庭式、永久性迁移以及完全市民化。但目前看来，还远未达到政府希望实现的目标。在人口完全城市化，尤其是以农民工为主体的流动人口在流入地城市获得可支付体面住房及子女平等就学权等方面，迄今为止进展相当缓慢，甚至一些特大城市还出现因各类限制措施而导致外来人口净流出的情况。 如何理解中国当前工业化与城市化模式下城市土地与住房市场的运行逻辑？如何评估中国城市房地产市场运行的现状与各类房地产调控政策的效应？未来还需要通过什么样的城市土地、住房体制配套改革，才能够建立一个良性的房地产调控长效机制，在化解房地产市场金融债务风险的同时，确保2亿多流动人口及其家庭成员逐步实现完全市民化？这些问题，不仅涉及如何理解中国城市化乃至增长模式的理论逻辑，也关系到中国能否顺利推动人口完全城市化并让亿万流动人口在城市安居乐业的重要政策问题，更关系到中国未来一段时间能否有效化解经济、金融系统性风险，关系到中国是否可以跨越“中等收入陷阱”并最终完成现代化的重大改革挑战。 基于既有文献和我们的研究积累，本文将初步回应上述重大的理论、政策与改革挑战。本文剩余部分安排如下：第2节我们将对中国的城市土地制度与房地产市场发展提供一个概念性分析框架；第3节分阶段梳理政府既有的房地产调控机制并评估其效应；第4节提出利用人口流入多的城市内城中村、城郊村集体建设用地，建设租赁住房，同时增加商品房供应的政策措施，是渐进改革城市土地制度并最终建立房地产调控长效机制的关键所在，同时还针对不同建设密度的城中村与城郊村提出了可执行的更新改造方案；第5节提出了推动土地与住房制度改革，以及完善房地产调控长效机制的配套措施；最后是结论。 2.城市二元土地制度与中国工业化、城市化模式 中国的土地制度一般被称为城乡二元土地制度，这是因为城市土地属于国家所有，农村土地归村集体所有。城市新区与工业园区建设所需土地绝大多数来自农村集体土地，包括农村的农用与非农用地，但这些土地一般需通过政府征地拆迁后，才能由地方政府进行一级开发、出让，再交由市场主体进行二级开发。这套制度意味着地方政府在城市土地一级市场上有垄断地位，同时也严格控制农村农用土地转为非农用途以及农村建设用地使用权的流转。① 本文主要讨论中国城市的土地利用与房地产开发问题。城市扩张过程的二元土地制度不可避免地会带来城郊地区的村集体、村民为争取土地发展权利在各类集体土地上自主进行工业、商住用途的法外开发。结果，城市建成区范围内往往会出现两种所有制下的多种非农用途土地竞争性共存，并经常产生冲突的局面。 2.1 中国特色工业化、城市化模式下的地方政府土地出让策略 征地结束后，政府除了划拨基础设施建设、公共教育和卫生等公益性用地外，对工业与商住用地一般采取市场化出让并收取出让金模式，但地方政府出让工业与商住用地的策略有重大差别：在商住用地上，地方政府成立土地储备中心，垄断城市土地一级市场，控制商住用地的供应，并以“招拍挂”的竞争性方式出让土地，以此最大化出让金收入，而工业用地出让绝大部分以协议方式完成。以2003—2005年为例，全国出让工业土地153176宗，共279734.93公顷，其中以“招拍挂”方式出让的土地，以宗数计算只占5.18％，以面积计算只占5.04％。协议出让的平均价格只有“招拍挂”价格的1/3。② 表1给出了2003—2017年中国国有建设用地供应量在不同用途的分布情况，可以看到，土地供应主要分布在工矿仓储和基础设施等非市场化供应、协议低价甚至无偿划拨的领域，两者合计占比从59％提高到81％，相反以“招拍挂”出让的房地产用地供应占比从41％下降到19％，却贡献了绝大多数的土地出让收入。
