农业供给侧结构性改革的重要目标，就是适应市场需求的变化，淘汰无效供给，减少低端供给，积极扩大有效供给和中高端供给，增强农业供给结构对需求变化的适应性与灵活性，提高全要素生产率，增加农民收入。与工业一样，我国农业也存在着供给过剩的现象，但是这并不是没有需求或需求不足引起的，而是由于需求变化了，老的供给不能适应新的需求，也可以说是老供给过剩，新供给不足。必须推进供给侧结构性改革。而老供给之所以过剩，症结在于产品质量偏低，产品价格偏高，产品污染严重。新供给之所以不足，既有主观的原因，也有客观的原因，这就要求我们必须消除或放宽新产业供给约束，为市场释放新供给创造条件，并引导新供给、创造新需求，在新的基础上实现新的供求平衡。创新是推进供给侧结构性改革的中心环节。 一、创造新机制，向着市场定价方向转变 农业供给侧结构性改革，是一场极其深刻的变革，只动结构，不动体制机制，就无法达到预期的目标。只有依靠体制改革与机制创新，才能不断释放发展的新动能。供给侧结构性改革这个问题，实际上早在第九个五年计划(1996—2000年)期间，就已经从某个角度提出来了。当时提出要实现“两个转变”，即要实现增长方式从粗放型增长向集约型增长转变，也就是由主要依靠追加投入实现增长转到主要依靠提高效率实现增长。与其相联系，还要实现从计划经济向市场经济转变。而且明确提出，第二个转变是第一个转变的基础。为什么十多年过去了，第一个转变迟迟未能实现？主要原因在于第二个转变没有实现。由此可见，构建新的体制机制是供给侧结构性改革的前提条件。十八大以来党在理论上的一个重要创新，就是把市场在资源配置中的作用，从基础性作用上升到决定性作用。这一创新把我国市场取向的改革推向更高阶段。以推进农业供给侧结构性改革为主题的2017年中央“一号文件”，在导论中就明确提出，推进农业供给侧结构性改革是一个长期过程。要把发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府的作用有机结合起来。该文件在加大农村改革力度这一节的第一点，专门论述深化粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度改革[1]。由于粮食产品的特殊性和粮食安全的重要性，政府对粮食贸易和粮食价格的干预力度都是比较大的，因而长期存在着“政府价”和“市场价”的价格结构性问题。改革开放以来，我国粮食购销先后经历了以国家统购统销为载体的政府定价、购销价格“双轨制”以及放开粮食价格的渐进式过程。在这个过程中，始终存在着“政府价”与“市场价”的双重价格。 20世纪80年代中期，粮食以外的其他农产品的购销与价格，均已相继全面放开，让市场起调节作用，只有粮食购销价格还没有放开，还存在着较为严重的行政干预，导致粮食产品和其他农产品比价差距不断扩大，挫伤了农民群众种粮的积极性。但是，在当时粮食供不应求情况下，考虑城市居民的购买力，要全面放开粮食购销价格，所必须具备的条件又不够成熟。为了兼顾粮食生产者与消费者的利益，便选择粮食购销价格“双轨制”作为过渡形式。所谓粮食购销价格“双轨制”，就是合同定购与议价收购相结合，平价供应与议价供应相结合，并通过“压平”即压缩平价收购、平价供应和“扩议”即扩大议价收购与议价供应，最终实现由“双轨制”向“单轨制”转变。换句话说，平价粮和议价粮先是在两个不同轨道上运行，尔后随着各方面条件的成熟，全部转化为议价收购和议价供应，向着完全由市场调节的单一轨道转变。实践经验表明，在粮食供不应求和缺口较大的情况下，要保证合同定购指标的完成，就要求政府采取超经济强制措施，用行政手段保证合同指标的完成，并下发文件，明确向农民宣布，粮食合同定购，既是经济合同，又是国家任务，必须保证完成，因而带有一定程度的指令性。与粮食统购统销不同，粮食购销价格“双轨制”具有一定的透明度，给农民明确的等价交换信号，让农民知晓定购价与市场价的差距。其差距部分带有产品税的性质，且由差价反映出来的粮食产品税，具有与主观愿望相背离的“逆向调节”作用。具体表现在粮食供不应求越严重、粮食供求缺口越大，粮食市场价格与定购价格差距就会越大，农民完成粮食定购任务的积极性就越低。其根本出路在于推进粮食购销价格市场化，即由“双轨制”向“单轨制”转变[2]。 1993年年底召开的中央农村工作会议，做出粮食定购实行“保量放价”的决定，即保证完成国家粮食定购的数量，放开粮食收购价格，实现粮食购销价格“双轨制”向“单轨制”转变。这种购销价格模式从表面上看起来，似乎已经实现由“双轨制”向“单轨制”的转变。但是，为了保证粮食定购任务的完成，国家往往要按保护农民合理利益的价格，即按保护价向农民收购粮食，保护价和市场价的差额部分，由地方财政补贴。显而易见，政府承诺的保护价只能高于而不能低于市场价，否则政府部门(粮食部门)就收购不到所要求的粮食数量。从这个意义上说，实际上存在着“政府价”与“市场价”的双重价格体系。这种意义上的粮食收购价格，已经不是原来意义上的由市场决定价格，而是一种“放而不开”的被扭曲了的价格。国家按保护价收购粮食的政策，一直延长到2015年。近年来，我国之所以会出现部分粮食品种的结构性过剩，其根本原因就是国家实行明显高于国内和国际市场价格的临储收购政策。例如，2015年国家收购玉米每吨价格比国际市场价格高923元，当年我国玉米产量达到4400多亿斤，超过国内消费量(3500亿斤)900多亿斤，又加上进口880亿斤，加剧玉米供大于求的矛盾，出现了“进口玉米入市，国产玉米入库”的异常现象。
