中图分类号：DF741 文献标识码：A 文章编号：1005-9512-(2019)01-0098-13 批示是我国国家权力运行过程中领导干部意志表达的常用、主要的方式之一。在行政法领域，尽管行政批示有着“串联起整体行政过程之迹象”，①但我国立法机关制定的法律规范并未对行政批示的法律属性、法律地位、效力以及可诉性等问题作出明确规定。在学术研究中，既有文献多停留在新闻工作者对领导批示现象的事实报道和对依法行政的呼吁上，学者从规范角度研究行政批示问题尚不多见。根据笔者的检索，近年从行政法视角研究行政批示问题的论文只有秦小建、陈明辉两位学者合作的《论行政法上的批示》(该文重点对行政法上批示的性质、类型、功能及规范化等问题进行了初步探讨)，②以及王学辉教授新近发表的《行政法秩序下行政批示行为研究》和《行政批示的行为法意蕴》(前者主要对行政批示的类型、法律性质以及对批示行为的法律规则作了深入分析，后者分析了行政批示的性质、行为法机理和“个案批示”的可诉性问题)。③此种研究现状，与行政批示在我国行政权力运行中的实际地位极不相称。考虑到行政批示作为我国行政权力行使的一种重要方式，它在当前以及今后的我国仍将大量、长期存在，在全面依法治国的大背景下，将其纳入法治化规范轨道实属必要。 在行政法治实践中，将行政批示纳入法治化规范轨道加以研究，其中最关键的一环是考察行政批示是否具有可诉性，即行政批示能否被纳入行政诉讼受案范围。根据2000年和2018年最高人民法院发布的关于我国《行政诉讼法》的司法解释的规定，“行政机关作出的不产生外部法律效力的行为”和“行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”，均不具有行政法上的可诉性。以此为依据，行政法学界多将行政批示理解成为行政机关的一种过程性、阶段性行为或内部行为，进而认为其不应当具有可诉性。在行政审判实务中，我国各级法院所持的态度总体上与学界观点一致，认为行政批示不应具有可诉性，但在部分案件审理过程中，也有法院将其纳入行政诉讼受案范围。为厘清我国法院对于行政批示可诉性的不同态度及其成因，笔者在本文着重以中国裁判文书网收录的行政批示诉讼案例为研究对象，试图通过归纳总结行政批示可诉性的现状，以及各地法院论证行政批示可诉或者不可诉的理由及考量因素等，以期科学得出行政批示是否可诉，以及如果可诉则其可诉性条件如何的结论。 一、语词使用：行政裁判文书中的“批示”概念 (一)行政批示的规范内涵 2012年中共中央、国务院办公厅发布的《党政机关公文处理工作条例》第八条并未将“批示”纳入党政机关法定的公文种类。在学界，学者对批示以及行政批示的界定存在不同学科视角和观点。在政治学及相关学科研究中，学者多将批示界定为“中国政府中的决策者对上报的各类报告签署书面意见，以表达个人意愿和行使权力的一种工具”。④他们认为：“从本质上说，领导批示是领导个体的职务行为和职权行使的一种方式，源自集体领导，个人分工的领导体制。”⑤在行政法学研究领域，有学者认为行政批示是“上级国家机关领导干部对下属机关及其公务人员的书面回复”。⑥也有学者认为，行政批示是指“行政机关负责人在法定职权范围内，针对某个事件、某个案件或者某个需要解决的问题实施的、能对事情结果产生重大影响的书面处理行为”。⑦在实务界，有法院认为批复是批示的一种具体形式。例如，在“唐桂乐诉百色市人民政府征收案”中，广西壮族自治区百色市中级人民法院和百色市人民政府一致认为批复系上级政府部门依法对下级政府部门内部工作的批示。⑧ 在本文中，笔者综合学界和实务界对“批示”语词的使用和界定情况，认为行政批示是指上级行政机关领导干部依职权对呈报的某个事件、案件或亟待解决的问题发表代表行政机关意志的书面意见和看法。行政批示具有以下本质特征。第一，批示在性质上属于下行文，强调上级对下级的指示效力。这种指示效力的约束程度，在具体个案中可以存在一定的强弱差别。在有些案件中，批示行为只具有指导性的效果。例如，在“刘易云等不服新化县上梅镇人民政府土地承包行政批示案”中，湖南省娄底市中级人民法院认为上梅镇人民政府的行政批示属不具有强制性的行政指导行为，不具备具体行政行为所应具备的确定力、拘束力、执行力，是否按该批示办，选择权在请示者。第二，批示的行为和权力主体必须是上级行政机关的领导干部。批示行为虽然在形式上表现为上级行政机关领导干部个人意见的表达，但从批示产生的法律效果以及责任归属方面看，批示主体是代表上级行政机关行使行政权的，在某种意义上可以看成是上级行政机关意志的权力表达。第三，批示行为通常具有被动性，它以存在特定的上行文为前提。在实践中，该上行文的制作者通常是下级行政机关，但在个别情况下，也可能是行政相对人。例如，在“宁都县梅川供水有限公司诉宁都县人民政府、宁都县土地收购储备中心不履行行政征收补偿职责案”中，江西金龙塑业有限公司向宁都县人民政府有关领导提出要求解决其在七里工业园未享受水东工业园同等待遇问题，时任县长杨晓春批示要求宁都县自来水公司提出七里工业园自来水设施的收购意见，⑨即属于此种情形。
