一、引言 随着中国特色社会主义法律体系的建成，中国法治已走出了无法可依的阶段。确保法律制度的顺利实施，成为新时期法治建设与发展的关键。实践中，大多数法律法规都需要通过行政执法贯彻落实，执法的现实状况直接影响法律的实施效果，决定国家法治建设的整体质量。法律系统总在一定的外部条件下运作，执法活动会受到经济水平、政治环境、行政体制、社会结构和文化观念等因素的影响。中国正处于体制改革期和社会转型期，法律运作的外部条件时常发生变动，执法实践也随之呈现复杂多样的特征。如何准确、全面地理解执法实践的特征和机制，对研究者而言是一项重大挑战。 在执法研究领域，法律执行的偏差问题最先受到关注。研究者们发现，法规的贯彻并非一个自然而然的过程，执法不严、违法不究的问题在现实中较为突出，选择性执法、执法摇摆、弹性执法①等偏差现象在实践中普遍存在。从执法实效与法律目标之间的“差距”出发，研究者们试图通过寻找“差距”形成的结构性原因，探讨执法实践的基本逻辑。从研究内容上看，上述研究侧重关注法律在实践中所遭遇的阻力和障碍，并将执法过程视为法律意志的耗散过程。②然而在现实中，执法体制和执法者修正偏差的实践同样对执法过程产生了重要影响。在行政体制改革、执法规范化建设、执法技术革新等措施逐渐显现成效的情况下，执法过程中的纠偏实践不应再被忽视。诸多改革措施和执法策略背后蕴含着丰富的补强机制，③这一机制与偏差机制相互拉锯和交织，构成了当前中国执法实践的整体图景。 经验表明，执法虽有国家强制力作为保障，法规的贯彻却往往伴随各方力量的博弈和斗争。执法实践中各方力量的交织和拉锯构成了理解执法过程的关键线索，这一线索以国家权力的运行为中心，指向的是执法因何遇到阻碍，以及执法主体如何克服阻力的问题；反映的是国家执法体系贯彻法规的能力，以及这一能力的具体状况。从当前执法领域暴露出的问题看，执法能力会在体制和社会的影响下波动，并在不同的实践场景中呈现出强度和效度上的差别。执法能力始终处于反复消耗和再生产的循环之中，执法能力的损耗与重建构成了执法过程的重要机理和内容。具体而言，在执法体制的运作过程中，执法能力既会受到行政体制内部张力的影响而发生损耗，也可以通过体制改革和机制优化得到补强。在执法互动的过程中，执法能力既会因为社会现状和人际冲突的影响而发生损耗，也可以由执法者通过一线执法策略加以再造。执法能力的损耗机制和重建机制始终共存并交织。从执法能力的上述实践机制出发，进一步辨析执法偏差与纠偏的复杂关系，有助于人们从整体上把握执法过程的特点，进而揭示出当前中国执法实践的完整逻辑。 本文着重考察执法能力的基层实践，从县域食药监执法中选取和提炼素材，对相关行政执法的过程进行说明和分析。县域执法体制的组织层级和分工体系相当完备，从县域着手，既有贴近法律与社会互动场域的优势，也能兼顾对行政体制特征和逻辑的把握。从机构设置和工作模式来看，食药监执法与其他大多数行政领域的执法高度趋同，其实践机制尤其是执法偏差的发生机理具有一定的普遍性。从食药监领域的执法经验来看，其样本价值体现在三方面：一是执法体制长期处于改革进程中，自2003年食品药品监管统合至2018年市场监管“三合一”的十余年中，④我国的食药监执法体制改革一直没有间断；二是专业工程技术投入对执法的影响正在不断深化；三是社会对食品药品安全问题高度关注，在为执法带来压力的同时，也构成了强大的推力，最终塑造出独特的执法能力重建格局。 二、执法能力的体制损耗 现代国家中，执法是一项高度组织化和制度化的活动，它需要依靠特定主体，依托既有行政体制的运作来开展，宏观层面的体制结构和中观层面的组织运行都会影响执法过程。执法体系从来不是“铁板一块”，体系中的组成机构具有显著的自主性，它们各自拥有组织目标，容易在执法过程中产生分歧和摩擦。因此，执法体制天然具有结构性的内部张力，这种张力阻碍着体制合力的形成，使执法能力在体制运作过程中不断发生损耗。 (一)层级阻隔与内部控制失灵 在行政条线中，执法在总体上采取自上而下、层层推进的模式。执法的事务内容和考核指标由上级管理者制定，然后在层级化的系统中逐级下达，最终由基层执法部门落实。如食药监执法部门落实罚没款任务，一般由管理者先行制定每年的任务指标，然后将指标在本系统内逐层分解、逐级“发包”，⑤最终将任务及要求传递到基层食药监局和食药监所。执法的层级推进有两个层面的含义：第一，执法系统中的每一个层级都承担着相同或至少相近内容的工作；第二，执法任务的传递始终保持着渐进性，每一执法层级的任务一般由其直接上级制定和下发，基本不存在越级传递的情况。 从执法经济学的视角看，层级推进过程意味着执法条线中“委托—代理”关系的复制与延伸。层级间的每一次任务传递，都有一个作为委托方的上级执法机构和一个作为代理方的下级执法机构，委托的内容是具体的执法任务。在理论上，作为代理方的下级部门应当严格依照上级委托的内容和要求进行执法；但在实践中，这种“委托—代理”模式始终面临内部控制难题。⑥一方面，随着行政层级的扩张，层级间容易形成信息阻隔。在执法体制中，上下级部门的信息不对称始终无法消除。具体表现为：上级管理者缺乏开展内部控制的必要信息，这些信息主要是指下级执法者的主观认识、执法活动的实时状况及其实际效果等。上级部门自知无法完全控制下级部门的日常运转，便退而求其次，要求执法者提供数据、台账、卷宗等信息，试图通过形式内容提高执法活动的可视性。⑦尽管如此，由于上级的控制仍然高度依赖执法者的配合，下级部门的反制便容易发生。例如，下级部门可以通过避重就轻、模糊化、瞒报等方式规避管理，导致指标考核虚化和失效。
