党的十九大作出实施乡村振兴战略的重大决策部署后，需要尽快建立健全实施乡村振兴战略的政策体系。鉴于发达国家向后发国家所展示的经济社会发展面貌在一定程度上是后发国家未来的发展图景，借鉴发达国家支持农业农村发展的政策经验和教训，并结合国情进行创新性的借鉴、改造、转化和提升，对中国建立健全实施乡村振兴战略的政策体系具有重要意义。欧盟主要成员国多是高度发达的经济体，其工业化、城镇化和农业农村现代化建设取得了举世瞩目的成就。中国尚处于发展中国家阶段，2016年人均GDP按现价不到欧盟水平的1/5①，要达到欧盟目前的城乡发展水平，还有很长的路要走。中国幅员辽阔，各地发展基础、发展条件、发展阶段千差万别，既有接近发达国家水平的城乡协调发展较好的地区，也有尚处于传统农业发展阶段的地区。在全球一体化的趋势下，各国共同关注的资源、环境、健康、文化等议题均与农业农村发展密切相关，中国同时面临着发达国家在不同发展阶段存在的农业农村发展问题。中国实施乡村振兴战略的政策经验需求，既要着眼于短期内解决当前主要矛盾和问题，也要适应全面建成社会主义现代化强国前农业农村发展的客观需要。因此，对欧盟农业农村政策的考察，在坚持关注中国现实需求的前提下，需要从两个维度进行：一是历史和演变的维度，了解欧盟农业农村发展问题演变和政策匹配的过程，尤其是为解决工农城乡发展失衡、农村发展不充分等阶段性矛盾而进行的政策探索；二是现状和趋势的维度，了解欧盟目前正面临的农业农村发展难题以及相应的政策导向、趋势等。单纯梳理欧盟的农业农村政策并不能构成完整的经验，还需要从政策制定理念、执行策略和管理方式等角度分析政策效率和政策效果。因此，相较于既有文献对欧盟农业农村政策的考察，本文着重分析欧盟农业农村政策制定、执行、管理中的经验做法。 二、欧盟农业农村政策概况和演变历程 欧盟由1965年成立的欧洲共同体发展而来，发展到现在已经是包括28个成员国(包括英国)、面积438万平方公里、人口5.1亿的经济政治共同体。农村区域约占欧盟成员国总面积的86%，居住着约1.28亿、占比25%的人口②；全职农民约1200万；农业及其关联产业贡献了成员国GDP的6%，涉及1500万个企业，提供了4500万个就业岗位③。农村地区是欧盟实现可持续发展战略目标的重要支撑，承担着保障食品安全和持续供给、农村居民就业和生活、城市居民休闲旅游、自然资源和生态环境保护、文化传承和发扬等重要功能。农业农村的重要性决定了农业农村政策是欧盟发展政策框架的重要组成部分。欧盟农业农村政策的主体是共同农业政策。共同农业政策以实现食物生产良性循环、自然资源的可持续利用、农村区域均衡发展为主题，内容涵盖直接补贴、市场支持、农村发展、农业与环境、生物能源、气候变化、有机农业、产品质量、生物技术、森林资源、政府援助、食品安全、动物福利、植物健康、研究创新和教育培训等。共同农业政策有两个政策支柱，第一支柱是直接补贴和市场支持政策，第二支柱是农村发展政策。共同农业政策以7年为一个周期，当前周期为2014—2020年，上一周期为2007—2013年。共同农业政策通过欧洲农业担保基金和欧洲农村发展农业基金两个政策工具执行，每年支出约590亿欧元，其中70%用于农民收入支持补贴，10%用于市场支持政策，20%用于农村发展政策④。 伴随着欧盟各成员国经济、社会、政治一体化水平的提高，共同农业政策对各成员国农业农村发展的影响程度经历了逐渐增强的历史过程。在成员国之间实行共同农业政策的建议提出时，它只涉及6个创始成员国的部分农产品自由贸易。经过半个多世纪的发展，欧盟成员国数量超过了欧洲国家数的一半，经济、社会、政治一体化水平已达到很高的程度，共同农业政策与各成员国相关政策实现了全面对接。因此，研究欧盟农业农村政策，既需要了解欧盟层面共同农业政策的演变过程，也需要了解典型国家农业农村政策在与共同农业政策全面接轨前的演变过程。 (一)欧盟共同农业政策的演变过程 1.20世纪60年代到80年代：建设共同农业市场，发展现代农业。1960年9月，欧洲经济共同体(“欧洲共同体”的前身)委员会提出在6个成员国之间实行共同农业政策的建议，目的是建立共同市场组织，实现农产品自由贸易。1962年，欧洲经济共同体理事会批准成立覆盖六类农产品的共同市场组织，设立欧洲农业指导和担保基金，标志着共同农业政策正式诞生。20世纪70年代，共同农业政策开始关注农场现代化问题，增加了开展农民职业培训、鼓励老年农民提前退休、帮助落后地区农民等方面的政策。20世纪80年代，为解决食物产能过剩问题，减轻财政压力，欧洲共同体开始对共同农业政策进行调整：引入牛奶生产配额，扩大糖料生产配额；设置预算拨款上限和支持限额⑤。这一时期，共同农业政策只是单一农业政策，其影响范围逐步从成员国农业市场扩大到农业生产领域。 2.20世纪90年代到2006年：关注农村多元问题，提出农村优先发展。1991年，欧洲共同体通过了《欧洲联盟条约》，标志着欧盟正式诞生，成员国迅速增加，经济、社会、政治一体化程度迅速提高。这就需要共同农业政策广泛关注农村社会、经济、环境问题。于是，除了关注农业生产和农产品价格，欧盟把经济、社会、环境目标都纳入共同农业政策的政策目标和支持范围。农业支持政策从对农产品的价格支持转向对生产者的收入支持和直接补贴；将直接补贴与农业生产“脱钩”，与食品安全、环境保护等“挂钩”。农村发展政策在共同农业政策中的地位迅速升高。1996年，欧盟在爱尔兰港口城市Cork召开农村发展会议，通过了“Cork宣言”，提出农村优先战略，要求构建城乡公平的公共支出和投资机制。2000年，农村发展政策的预算支出超过市场支持政策，成为共同农业政策的“第二支柱”。这一时期，共同农业政策强调发挥农业农村多重功能，重新认识和定位农民提供服务的范围，实现了从单一农业政策向农业农村全面发展政策的转变⑥⑦。
