以1978年12月召开的中国共产党十一届三中全会作为改革开放的起点，2018年正好是改革开放四十周年。2017年10月25日十九届中共中央政治局常委同中外记者见面时，习近平总书记指出，2018年是改革开放40周年，“我们将总结经验、乘势而上，继续推进国家治理体系和治理能力现代化，坚定不移深化各方面改革，坚定不移扩大开放，使改革和开放相互促进、相得益彰”。① 1998年8月29日，九届全国人大常务委员会第四次会议修订通过《土地管理法》。以之为界，改革开放四十年来的征地制度演进可以分为泾渭分明的前二十年和后二十年。②在前二十年，我国立法定规，先后修改宪法、制定土地管理，并完成了土地管理法的大规模修订，通过《土地管理法实施条例》，形成并在很大程度上固化了迄今为止仍是主要制度安排的征地制度框架。在后二十年时间里，我国进行了三轮征地制度改革试点，试图对前期形成的征地制度进行调整。但是，总体上看，改革的进展极为缓慢，实质性内容不多。与此同时，我国征地规模剧增，征地冲突大面积爆发，以征地纠纷为主的农村土地纠纷成了农民维权抗争活动的焦点以及影响农村社会稳定的首要问题，征地制度迫切需要改革。 值此改革开放四十周年之际，回顾四十年来征地制度的演进历程，深入政策制定过程，探讨征地制度在四十年间的变与不变、制度变迁背后的力量和思维方式，对征地制度改革的进展进行描述和评价，讨论阻碍征地制度改革的力量，对于理解征地领域的诸多问题和改革困境，对于推动征地制度朝着改善的方向发展，都会有所助益。本文第二、第三部分讨论改革开放前二十年和后二十年征地制度的演进历程，最后是结论和建议。 二、1978—1998：立法定规，形成固化制度框架 (一)1982年宪法修改 1980年9月，五届全国人大三次会议通过了宪法修改委员会名单。1981年2月，宪法修改委员会秘书处讨论总纲草稿时，副秘书长胡绳指出，“有些问题我们还拿不准，如关于土地的所有权问题、关于农村人民公社经济的一些问题、关于中外合资经营问题等”。可见，当时对于是否在新宪法中新增关于土地所有权的规定，或者怎么规定土地所有权，“还拿不准”。1982年3月，秘书处决定“在(宪法总纲的)经济制度一节中，需要增写关于全民所有和集体所有的土地”。1982年年初，宪法修改委员会第二次会议上，城市土地国有、农村土地集体所有、任何单位和个人不得买卖和租赁土地，加上为公共利益征地，构成了宪法修改草案讨论稿中土地条款的基本内容。这与后来通过的宪法文本基本一致，只有文字上的些许差别。但是，修法过程中有较为激烈的争论。 当时，征地在一些地方遇到了阻力，报纸上有关于农民敲国家建设竹杠的报道。对于草案讨论稿中城市土地属于国家所有、农村土地集体所有的规定，一些委员认为，农村土地应收归国有，不然国家征地会遇到土地所有者的漫天要价，妨碍经济和国防建设。另一种意见认为，农民为“打土豪、分田地”进行了长期艰苦的斗争，突然宣布“土地国有”会在农民心理上产生不良的影响，且农村土地收归国有没有实际意义，因为土地还得由农民去耕种、使用。对于这些意见，1982年4月12日，胡乔木代表秘书处解释说，规定农村土地国有会引起很大震动，国家除了动荡将得不到任何东西，而且即使宪法规定农村土地国有，将来国家征地也要给农民报酬，农民要价过高的问题可以通过国家规定统一的征用办法解决。 在1982年4月14日的讨论中，仍有一些委员要求规定土地为国家所有。彭真也赞成土地都归国有，但认为应采取渐进式的，先把城市土地定为国有，郊区和农村的土地定为集体所有，震动小一些，先笼统点，作为过渡，征用问题可以用国务院搞的《土地征用条例》解决。杨尚昆也赞成维持原文，认为即使土地国有，征地、拆迁中的扯皮也解决不了，宣布国有震动太大，逐步过渡较好，先通过《土地征用条例》以处理征地问题(许崇德，2003)。 由上可知，起初起草者对于土地所有权问题拿不准，后来拿出一个内容包括城市土地国有、农村土地集体所有的讨论稿。对此讨论稿的争论集中在是否要为了便于建设征地而将农村土地也规定为国有。几番争论后，委员们接受了讨论稿的条款，不再寻求将农村土地也规定为国有，却没有对该条款的具体内容进行仔细审议。 (二)1982年出台《国家建设征用土地条例》 上文所说的“统一的征用办法”、《土地征用条例》，指的是《国家建设征用土地条例》。修宪时，许多委员希望将农村土地由集体所有改为国有，未能达成一致后，《国家建设征用土地条例》便承担起了降低国家建设成本的重任。 1982年4月，国家建委副主任吕克白作《关于〈国家建设征用土地条例(草案)〉的说明》，认为“建设用地出现了‘自由议价’，甚至出现了变相买卖土地和出租土地的现象，给国家建设和工农关系带来了许多困难和一系列的问题，……许多建设单位因为满足不了社队或有关方面提出的征地条件，建设工期一拖再拖，影响了国家建设”，因此《条例(草案)》强调“农村社队和农民在按规定得到合理的补偿、安置后，有义务积极支援国家建设”，“土地补偿费和安置补助费标准均留有较大的幅度。……标准要明确具体，以免造成就高不就低、讨价还价的状况”；关于安置问题，他提出“就地就近安置是最基本的方面”，“各地对征地后出现的农业剩余劳动力，应千方百计，通过发展农业生产和多种经营的方式，予以安置。……至于转为非农业户口或城镇户口，更应从严掌握”(吕克白，1982)。
