特朗普就任以来，把经济民族主义、国家安全和主权、“解构行政国”作为其国内外议程的三大目标。特朗普的政策目标是扭转过去八年来美国公共政策制定的自由主义取向，恢复美国在全球经济和贸易中的首要地位，通过扩大防务开支来保障美国的安全。特朗普政府的内政和外交政策大致体现了三个政策思想和目标，即：在经济和贸易政策上，奉行“美国优先”政策，体现了“经济民族主义”的思想；在外交和安全政策上，强调“保护美国的主权和安全”，体现了“让美国再次强大”的思想；在税收和开支、医疗保健、环境保护、能源和气候变化、枪支管控、网络管理、投资和贸易、金融、劳工权益、行政管理等领域的政策，体现了“解构行政国”的思想。 所谓“解构行政国”(deconstruction of the administrative state)，是指废除和削减联邦行政机构制定的妨碍美国经济增长的规制，摧毁第二次世界大战后形成的包括金融、贸易、投资规则和相关条约在内的自由国际主义经济秩序。“解构行政国”是特朗普政府内外政策议程的一个重要组成部分和国内政策议程的主要目标，也是理解特朗普国内政策、解释其决策背后的动因、认识当前纷繁复杂的美国政治形势的一个重要视角。目前国内外学界主要从政治理念、个人行事风格、美国内外环境等方面来分析特朗普制定其政策的原因，从联邦政府对经济和社会监管的角度分析的则较少，且涉及特朗普政府废除和放松联邦政府规制的学术论著不多见。本文拟在对行政国的概念及其在美国的发展进行扼要评述的基础上，分析特朗普政府把“解构行政国”作为其国内政策主要目标的原因，梳理其为实现该目标所选择的路径和采取的政策及措施，探讨其“解构行政国”议程取得的成效和面临的挑战。 一、“行政国”的概念及其在美国的发展 “行政国”(administrative state)是20世纪40年代末出现的一个政治学词汇，指的是庞大而复杂多样的行政机构通过规制对各种形式的社会活动进行监管的一种政府形式。它通常被用来描述行政机构在一个国家的政府中过度扩张、占有极其重要的地位的现象。在行政国中，虽然立法、司法权还存在，但行政组织与运作变得特别重要，行政机构和行政人员大量增加，行政职能大为扩张，行政权力大大膨胀，行政自由裁量大为增加。从最宽泛的意义上讲，“行政国”这一术语还可泛指由国会立法建立并拥有制定和实施规章的权力的行政机构。 作为一种学术研究的概念和理论，“行政国”一词最早由美国行政管理学家德怀特·沃尔多(Dwight Waldo)在1948年出版的经典公共管理教材《行政国：美国行政学的政治理论研究》一书中提出，①后经德裔美国政治学家弗里茨·马克思(Fritz Morstein Marx)于1958年发表的《行政国：科层体制概论》等研究成果的发展，②成为一种确认的理论和公共行政的研究领域。 在美国，行政国由名目众多的行政机构组成，但主要指联邦政府独立规制机构(independent regulatory agencies)。美国联邦机构依据组织形式、领导类型、功能大小、是否独立于总统、财政是否独立于国会，大致可分为内阁部、独立行政机构、独立规制机构、政府公司、联邦基金会五类。③其中，独立规制机构指的是负责某个具体的公共政策领域、制定和实施经济和社会领域某部门的私人活动规则、保护公共利益的机构，如美国联邦储备系统(The Federal Reserve System，FRS)、联邦贸易委员会(Federal Trade Commission，FTC)、证券交易委员会(U.S.Securities and Exchange Commission，SEC)、联邦通讯委员会(Federal Communications Commission，FCC)、美国环境保护署(US Environmental Protection Agency，EPA)、核管理委员会(Nuclear Regulatory Commission，NRC)等。独立规制机构是通过国会授权立法就所设机构的名称、目的、构成和权力做出具体规定后建立的。譬如，联邦贸易委员会是1914年根据《联邦贸易法》设立的，该法禁止不公平和欺骗性的贸易活动，规定了该机构在指控违反该法的个人或组织时必须遵守的程序，授予联邦贸易委员会为实施该法的目的而制定规则和规章的权力、对商业活动进行调查的权力、从跨州的公司获得商业活动报告的权力、调查可能违反联邦反托拉斯法的权力，以及公布调查发现、建议新的立法、举办听证和裁决涉及联邦贸易委员会规章的联邦贸易纠纷的权力。授权立法使独立规制机构成为一个有权势的组织。尽管美国宪法对独立规制机构只字未提，但它们可以制定与国会的立法具有同样效力的立法规章(legislative rules)或实质性规章(substantive rules)。这使它们对美国社会和经济的影响不亚于总统、国会和法院的影响。由于独立规制机构集立法、行政和司法权力于一身，所以又被称为“第四政府部门”。 行政国的产生源于美国联邦政府在行政实践中对经济和社会治理的需要，也与当时美国总统所持有的进步主义理念不无关系。概而言之，行政国起源于19世纪末美国工业化时期，成形于20世纪头十年的进步主义时期，在罗斯福新政(1932～1941)和“伟大社会”④时期获得发展，在最近数十年特别是奥巴马执政后得到显著扩张。
