街道办事处在社会救助行政中的职权及其法治化

       中图分类号：D67 文献标识码：A 文章编号：1008-7621(2018)06-0023-11

       封建社会，人民向来将官衙济贫视作仁惠恩泽，实为权利理念缺位的映现。新中国成立之后，党和政府担当起保障人民抗御社会风险戕害、增进生活福祉的重任。改革开放以来，社会救助事业更是气象一新。1982年《宪法》将获得物质帮助权的主体变更为“公民”。此举意义十分重大，因为社会公民身份“构成福利国家的核心理念”[1]。20世纪90年代末以来，我国逐步形成了由最低生活保障(下称低保)、特困人员供养等基本生活救助和医疗、教育、住房等专项救助制度共同组成的社会救助体系。2014年，《社会救助暂行办法》(下称《办法》)出台，社会救助体系进一步清晰化[2]。

       然而徒法无以自行。社会救助体系需依赖各级政府及相关力量方能实现有效运作。其中，街道办事处(下称街道办)在立法中虽属“派出机关”①，但在客观上已成为与乡镇平行的一级管治主体[3]。在我国，政令看似由高层企划者发出、并延展至最为僻远的村庄，然而其实际上势必由各级政府“在拥挤的办公室，在街头层次工作者日常遭遇到的情境中”历经再形成的过程。“基层执法人员操控了行政程序的运作，构成了行政机关和行政相对人之间的桥梁”[4]，地方基层行政作为“从县衙门到每家大门之间的一段情形”，“最有趣”且“最重要”[5]279。然而我国公法学对街道办的研究却颇显寂寥，将之置于社会救助语境下加以考究的文献亦比较匮缺。本文旨在以社会救助为研究视角，填补这一智识罅隙，并期望通过对全国性立法及公共政策、姿仪万千的地方救助实践的综合性检视，能够对改进街道办的组织与运作、完善我国的福利行政、翼护社会救助权有所助益。

       在进入正文之前，有必要先行廓清本文所探讨的“社会救助”的内涵与类型：其作为“国家和社会对依靠自身能力难以维持基本生活的公民提供的物质帮助和服务”②，是社会保障制度下的一个具有流质性的开放体系，其类型将随着时代的发展而不断丰富、完善。根据《办法》的规定，社会救助共有低保、特困人员供养、医疗救助等八类，本文将主要围绕《办法》所规定的救助类型展开论述。

       一、街道办法定职权的设定：当下情势与历史渊流

       (一)当下情势

       1.全国性规定视角

       在《办法》所列举的八类救助中，相关全国性立法及其他规范性文件对教育救助的审核、审批机构的规定并不十分明确，就业救助、城市流浪乞讨人员救助的主要责任主体分别是公共就业服务机构与救助站③，而低保、特困人员供养、医疗救助等则在总体上位于街道办的事权领域之内④，其所对应的街道办职权详见表1。

      

       由下表可见，街道办在不同救助中所享有的职权存在差异，该“权力光谱”存在两个端点：一端是较小金额的临时救助，另一端则包括公共租赁住房等。就前者而言，街道办不但有权受理、审核，甚至可依委托直接作出审批决定；就后者而言，它却几乎未能扮演任何角色。然而如果将目光流转至地方，该“权力光谱”的最大一端却至少可以延展到“依立法授权作出审批决定”。譬如《上海市社会救助办法》(2010)第十四条、第十五条规定，街道办或乡镇政府应当在收到救助申请之日起10日内进行核查，并在核查结束后的5日内作出批准或者不予批准申请的决定。决定批准的，报送区县民政部门备案；不予批准的，书面通知申请人并说明理由。据此可知，上海市街道办不仅享有审核权，同时还享有审批权，即最终决定是否批准救助申请，而区民政局在原则上只是备案。

       此外，在低保等救助项目中还存在一项较为特殊的机制，即审核审批环节之后的“动态管理”。具言之，街道办应对已享受救助待遇家庭的经济状况变化情况进行复核，并报县级民政部门办理救助待遇停发、减发或者增发手续。其中，街道办的职权为复核，而县级民政局的职权则为作出最终决定⑥。但这在地方层面亦存在例外，如上海。由于表1系依据全国性立法及其他规范性文件制作，因而仅能粗略反映社会救助职权配置的图景，但无法深入地方实践。在各省市，因地制宜、便宜行政之事颇为常见。

       2.地方实践视角

       其一，从救助类型看。以教育救助为例，《办法》规定其由学校受理申请，并未明确审核审批机关，而北京市海淀区亦规定，由街镇社保所而非学校受理教育救助申请⑦。

       其二，从受理主体看。在广西，承担城市居民低保申请受理工作的，是受委托的社区居民委员会⑧，而非《办法》第十一条所规定的街道办；在湖南省桂阳县，受理公共租赁住房申请的是街道办或镇政府⑨，而非《公共租赁住房管理办法》第八条所规定的县级住房保障主管部门。

       其三，从审批主体看。根据表1，审批主体主要是县级职能机构，如民政部门、住建部门等。在较小金额的临时救助中，街道办虽可依委托成为审批主体，但其本身并不享有此种权力。但在有的地方，却存在着街道办依法规范授权享有审批权的情形，如上海。从历史上看，该市街道办至少从20世纪90年代开始就享有审批权。根据1996年发布、1997年施行的《上海市社会救助办法》第十五条，“街道办事处或者乡、镇人民政府应当在核查结束后的5日内，对申请作出批准或者不予批准的决定。决定批准的，应当报送区、县民政部门备案；决定不予批准的，应当书面通知申请人，并说明理由。”该办法虽然在2010年被修改，但以上规定却并未改变。