一、现代风险治理的理性技术官僚范式 (一)风险治理的时代任务与框架搭建 风险古已有之，并非工业社会的产物。风险分析自古亦有，据学者考证可追溯自公元前3200年的古巴比伦人。①整个人类的发展史随处可见对风险的评估、适应和应对。但区别于现代，古代人用于风险分析的基础包含着神话、隐喻、仪式等方式。②随着现代规制政府和福利国家的建立，运用公权力保护公民的健康与安全成为福利国家的政府之存在目的。为追求此目的，一个旨在应对风险社会中各种风险冲击、在各种风险争论中做出决策、追求风险社会中新型公共利益的现代风险治理框架应运而生。 这种规制风险的现代模式，最早试图借鉴保险管理的商业模式，由政府将风险进行估算，并且通过收集保险金而分担损失，从而使得社会风险是可管理的与可追踪的。然而，风险社会中的风险后果太过严重，商业保险制度无法担负这种可能后果，核电站项目管理便是一例。在发展早期，政府希望通过商业保险公司的承保来管理风险，但没有商业保险公司愿意承接核电站泄漏的风险，最后只能由政府担负这一责任。③贝克认为，工业社会所建立的各种监督制度和保护制度不但无法继续发挥应对风险的任务，甚至会反过来加剧风险进程，特别是进入到风险社会的后期④，“一方面是社会依然根据旧工业社会模式做出决策，另一方面是利益组织、司法制度和政治受到了源于风险社会的活力的争论和冲突的困扰。”⑤对这种困扰的回应开启了现代风险治理框架的搭建。各国开始针对风险社会的新属性制定新政策或调整旧政策。例如，传统的归责模型是由损害者承担赔偿责任，通过个体归责而解决纠纷，但为应对现代科技风险之不确定性、损害结果规模化、因果关系不明等属性，事后个体归责让位于事前的安全标准体系。又如，过去的商业保险制度无法应对大规模风险，因此必须将其上升为以福利国家为核心的社会保险制度等等。⑥随着对风险规制旧模式的改革和新模式的建构，一个可以涵摄所有现代风险规制问题的、用于指导风险决策的属性划分和程序设计格式的现代风险治理框架日现雏形。 在这个建构过程中，各国多以科学技术官僚来主导风险决策。这种决策模式以专家单极理性为基础，是在“科学之客观、专家之中立”想象之下，通过客观中立的科学取径来获取政治决策的合法性。风险应对事务从一开始便走专业路线，例如最早设立规制机构的美国政府，为回应各类规制事务而于上世纪70年代大量引进技术人才加入政府，承担规制事务。⑦同时，为确保决策基础的正当性，规制部门大多采用科学咨询委员会的方式将科学纳入政治过程，发展以科学理性为决策判断基础的标准。⑧而这样一种管制文化最终体现于各国和国际组织所建构和提倡的、由“风险评估”和“风险管理”两个核心部分构成的风险治理框架之中。⑨风险评估是一个由专家通过科学方法对风险的存在、性质、危害后果等进行研究、判断的过程。这个过程一直被认为是一个价值无涉、客观独立的过程，由专家主导。风险管理则是在风险评估的基础上做出规制决策的环节，是一个由政府技术官僚人员主导的政策形成过程。“作为管制者的技术官僚透过专业治理而掌控国家机器，已成为现代社会的重要特征之一。”⑩ (二)风险分类管理：技术官僚范式下的理性选择 这种技术官僚范式下的一条重要的规制进路，是风险分类管理——根据风险属性对风险进行分类和排序，并根据分类排序结果设计不同的规制方案和分配不同的规制资源。在这种模式下，风险有是否严重或是否紧迫的区分，根据区分结果采取不同等级的规制方式，采用不同严厉程度的手段，调动不同程度的资源，设定不同风险残余的规制目标。 环境影响评价制度(下文简称环评制度)便是这种风险分类管理的一个典型例子。环评制度体现了环境风险治理思维从“事后清理”转向“事前把关”和“源头控制”，要求在进行可能具有环境风险的规划和项目建设时，对该风险活动在一定范围内的环境影响进行预测和评估，并提出相应的防治措施。该制度最早规定于1969年美国国会通过的《国家环境政策法》之中。我国于1979年的《环境保护法(试行)》中首次提及这一制度(11)，此后逐步完善和扩展(12)，于2002年颁布《中华人民共和国环境影响评价法》，正式建立了我国的环评制度。该法将建设项目分为三类：可能造成重大环境影响的、可能造成轻度环境影响的以及对环境影响很小的，分别填写环境影响报告书、环境影响报告表和环境影响登记表。(13)对于具体某种项目分属何种类别，由环保部制定的《建设项目环境影响评价分类管理名录》确定。 这种风险分类管理模式是上述技术官僚范式下科学与政治联姻的产物，体现了技术理性独大的专家理性与经济优先的政治理性相结合的风险决策趋向。 一方面，风险分类管理制度的建构逻辑体现了以技术理性为主导的专家治理。从目标上讲，对风险进行分类意味着舍弃民众所追求的零风险目标，而接受专家理性所强调的零风险之不可达性，接受现实环境中必然包含各种风险残余。从方法上讲，风险分类运用理性的科学计算方法对各类风险活动进行评价，主要步骤包括风险识别、源项分析、后果计算、风险计算和评价以及风险管理。其中采用科学界之核心定量定性方法进行源项分析，以客观统计数据确定“最大可信事故”，风险值计算受制于目前毒理学研究的局限性而做了取舍(14)，“同行业可接受风险水平”根据历史伤害结果统计数据加以计算等，整个评价方法皆为专业人员运用专业客观数据的分析体系。(15)从规则制定程序上看，我国《建设项目环境风险评价技术导则(修订HJ/T 169-2004)》由环境保护部环境工程评估中心和中国寰球工程有限公司的专家负责起草(16)，制定过程中还征求了各相关行政部门、研究中心、行业协会和环境科技类公司的意见(17)，但并无纳入公众意见。因此从各方面看，风险分类制度都体现了专家技术理性独大的趋向。
