中图分类号：DF31 文献标识码：A 文章编号：1002-3933(2018)10-0112-12 信任是城市规划变更能否顺利进行的基石，信任在许多参与形式中是一个关键因素，如果没有信任，人们参与社会活动的积极性下降，范围缩小，未获得公众信任的城市规划很难实现分配正义。“我们可以通过社会信任的实践赢得正常状态、可信赖性和可推算性的标准：信心和以实践为支撑的、社会的信任构成框架，在其中个人的信任才能够发挥作用，因为那种信任给予标准，根据这些标准，才能评估和权衡这种信任。”[1] 当然，并非公民参与了城市规划变更过程就当然具有了公信力，两者之间的重要差别在于：公信会影响政府的合法性基础，公民参与形式则仅为合法性的条件之一。在城市规划领域，不仅需要公民参与，更需要设计完善的参与程序及可测评的参与结果，让城市规划不仅科学合理，更要取得公民的认同。在发达国家亦很难实现法恩斯坦提出的公民参与的“市民控制”及“权力性参与”。最优的选择可能是合作性参与，然而，保障合作者充分的话语权是需要争取的，而不能靠政府给付，这依赖于一个良好的规划参与模式。对话与合作的前提是平等或处于劣势一方具有影响力，而要提升这种影响力，使公民能够真正地参与和影响规划方案及规范实施，规划应当依法公布并且“未经法定程序不得变更，那么，政府规划的公信力便会逐渐提高。归根结底，需要放权让公民真正成为城市的主体，对居住的环境有发言权且得到实现。而这其中，领导意志的干预、控制性规划未能有效发挥应有作用以及公民参与的失效使得城市规划变更的公信力逐渐被消耗，公民不仅形式上被邀请列席规划制定的过程或者是发表征询性意见，主张需得到实质性的支持和采纳。 一、城市规划变更过程中公信力式微之缘由 时隔37年之后，中央城市工作会议于2015年12月20日至21日在北京举行，会议强调规划经过批准后要严格执行，一茬接一茬干下去，防止出现换一届领导、改一次规划的现象[2]。若要认真贯彻会议精神，城市规划的权威性和连续性应当被重视，规划的未来导向性以科学理性为基础，然而城市规划制定后在实施过程中，规划的反复变更导致缺乏其连续性，尤其是在转型期这一大背景下，规划编制、实施过程往往为了经济发展的需要而让规划服务于政绩，片面注重城市的快速发展而调整城市规划及土地利用规划的现象比比皆是。如何对这一情况加以遏制，使得城市规划摆脱“换一届领导，换一次规划”的现状，是我们不得不面对的问题。 (一)城市规划变更受领导意志影响 现有的城市规划编制往往并非尊重城市科学的城市规划设计，而是考量经济效益、领导意见、规划师设计形成的自上而下的规划方案。各地频现受领导意志干预的“短命建筑”严重损害了规划的权威性和科学性，据媒体报道，台州市十年间更换了四任书记，五任市长，新领导上任后发展思路不同，规划也要跟着变，而数次变更的缘由无不与领导变化而导致规划调整有关[3]。频繁更换领导使得数个企业合法取得的土地使用权无法按照已被批准的详细规划进行建设，谈何财产权的保障及规划的连续性？或许政府在这一拆一建中GDP增长，经济效益提高，领导政绩凸显，但却消耗了政府的公信力。另据报道，云南省河口县耗资2.7亿元建成的“国际旅游文化景观长廊”在3年后又花3亿元拆除，新疆乌鲁木齐的“飞天”雕像仅检查11天后就被拆除……连续数年接二连三的“急建急拆”曝光，折射出“法治”建设的迫切[4]。常见的情形是，领导意志和规划师给出的专业判断不一致时，规划师鲜有坚持科学的规划方案而不受干扰的魄力，往往按照领导意见重新规划设计。而这样的决策无疑一次次地对城市规划公信力带来了负面的影响，倘若缺乏有效的法律约束机制，很大程度上就可以避免上述事件的发生。事实上，短命建筑也间接反映了城市规划未能将总体规划目标和详细规划目标加以很好地衔接，带来资源浪费、环境破坏的同时势必会影响政府及城市规划本身的公信力。特别是一些影响重大、利害关系人众多的规划项目，朝令夕改影响了公民对政府执政理念、权力行使的信任，这种现象如不得到遏制的话，会大大加速公信力的减弱。 (二)控制性详细规划未能实现其“控制力” 城市规划是社会自由发展与政府行政行为之间的协调，其适用的范围与强度取决于政府所划定的规划区域。作为城市规划中重要的规划类型，修建性详细规划的项目选址、土地利用及建筑工程施工的管理无不与控制性规划相关，《城乡规划法》第37条、第38条、第40条等条文中对控制性详细规划的条件和作用作出了明确的规定，赋予了政府及其所属的城乡规划管理部门制定和修改局部修改控制性详细规划的权力，从而在一定意义上可以避免规划行政主管部门在修建性详细规划的许可过程中任意行使权力。尽管如此，控制性详细规划仍问题层出，突出表现为以下几个方面： 1.控制性规划的稳定性不足 控制性详细规划在法治社会背景下具有更为深远的意义，城市土地利用的管理离不开控制性规划的强制性要求，如土地的开发强度、出让合同的内容审核、环评报告的提交等方面，都有相应的具体要求。然而控制性规划的制定、变更等方面还存在着不少问题。《城乡规划法》的立法初衷是希冀赋予控制性规划对规划许可的实质性约束，规划许可做出后基于行政行为的效力便具有了公定力，未经法定程序不得任意变更。然而经济环境的快速变化、城市特质性差异使得我们不得不允许控制性规划实施过程中的变更。从实践中看，控制性规划修改的频率往往较高。针对这种情况，一方面应当明确要求在获得规划许可之前通过选址论证、土地利用规划细化等形式，形成对修建性详细规划的实质性限制，进而使得控制性规划的稳定性得以延续；另一方面控制性规划的变更在遵循法定程序基础上适当增加有权修订控制性规划的主管机关之自由裁量权，使得控制性规划的稳定性与灵活性得以调适，避免在实施过程中过于频繁地修改控制性规划。不过这种制度设计落实的过程中需要借助于科学的规划方法、较为合理的选址论证、多种规划之间的相互融合，所以在多规合一的大背景下讨论控制性规划的稳定性才具有较强的现实可能。
