在环境监管活动中存在着一种普遍的现象，即立法者对于规范执行的预期和实际执行的结果之间往往存在一定的偏离，从而导致法律实施的不确定性。本文旨在基于功能主义的理论立场对这一现象进行系统的解释，并在此基础上探讨在我国的特殊时代背景下如何发展完善环境监管中的法律实施，为社会主义生态文明和环境法治建设提供理论上的支持。 一、问题的提出 近年来，随着生态文明建设和绿色发展理念重要性的提升，中央政府和生态环境部(原环境保护部)不断加大对地方环境监管情况的监督力度，通过环保督察等手段督促地方政府和环境行政机关提升执法力度，这使得实践中出现了一些规范执行偏离的现象。例如，对于新《环境保护法》配套办法的执行，一些省市的执行力度远远低于正常水平。又如，新一轮环保督察中地方对污染源不加区分地进行关停和拆除对于正常生产生活秩序造成了巨大影响，一些地区通过专门的规范性文件进行纠正。 从上述现象可以看出，行政机关有时会降低标准或放宽适用规范的条件，有时也会出于推动监管对象改善环境表现的热情而超越法律授权的范围或者过于严格地适用规范。行政机关可以通过降低检查的力度来减少发现违法事实的可能从而减少适用规范的机会、也可以以现实不可行或者成本过高为理由不执行规范、拖延执行规范或者改为采用非正式的协商手段执行规范、也可以直接介入到生产过程中提前消除违法的风险，通过这些手段，行政机关都可以调整规范执行的过程，从而塑造新的监管形态。如果要对规范执行偏离效应进行系统的、有说服力的解释，必须系统地回应下列问题：应该从何种理论立场去解释规范执行偏离效应？规范执行偏离效应的原理是什么？如何评价规范执行偏离效应的法律效果并对规范执行偏离进行有效调整？ 二、规范执行偏离：规范主义与功能主义的不同立场 如何解释规范执行偏离效应，取决于研究者所持的理论立场。从不同的立场出发，对于行政机关在法律实施过程中的角色和任务的认识存在着很大的区别，这种区别决定了对于规范执行偏离效应的解释。 (一)规范主义立场下的规范执行偏离 从规范主义的立场来看，法律的社会使命在于实现立法者体现在法律条文中的目的，这需要通过行政机关执行法律来实现。 规范主义的出发点在于肯定规范的有效性，从而排除行政机关的意志和价值追求，将行政机关的功能限定在法律执行的范围内。这种安排有几方面的优势：一是提高了行政机关的专业自主性，排除了政治等与法律适用不相关的因素对于监管的干扰，避免行政机关沦为政治工具。二是防止行政机关超越权限或滥用权力。三是确保行政机关的监管行为可审查、可救济。由于行政机关必须证明其行为是立法机关指令其所为，这为司法机关的审查提供了依据。从规范主义的立场来看，对规范执行偏离应该采取一种明确的否定和排斥的态度。 (二)功能主义立场下的规范执行偏离 与规范主义认为行政机关的任务是为了实现立法目的而适用法律不同，功能主义认为监管不是机械的、单向的规范适用活动，而是行政机关在规范的基础上与监管对象持续的博弈活动。 从功能主义的立场来看，规范主义之所以缺乏对于规范执行偏离的解释力，在于规范主义的解释框架具有以下缺陷：首先，规范主义没有考虑行政机关在监管中的能动作用。其次，规范主义的基本前提是假定立法者能够有效预见到可能的情况，并且提供相应的规范。但是在法律实践中，立法者不可能预见到所有的情况，也不可能预见到未来的变化。最后，规范主义没有为行政机关提供实质性的目标，使行政机关过于倾向于维持现状，从而变得僵化，难以及时应对形势的变化。 从功能主义的立场出发，可以对规范执行的过程作出完全不同的解释：首先，在规范执行过程中，行政机关是一个具有独立意志和行动能力的主体，因此其行动具有特定的目的。其次，行政机关需要在监管过程中带入利益衡量和价值判断。再次，行政机关需要在整体的法律秩序之下保持回应性和开放性，即对于变化持一种开放的态度而不是倾向于维持现状。最后，行政机关必须追求实质性的整体的监管效果，而不仅仅局限于个案中的公平公正与权利救济。从功能主义的立场来看，行政机关是作为具有独立意志和行动能力的主体，在整体的法律秩序之下，基于特定的目的执行规范并在过程之中带入了利益衡量和价值判断。 三、功能主义立场下行政机关对规范执行的调整 从功能主义的立场来看，规范执行偏离是行政机关对规范执行的系统调整。在环境监管活动中，这种调整建立在立法者对行政机关一般授权的基础之上。 (一)行政机关对行政监管的一般授权 在个案中，行政机关执行规范需要以执行权作为合法性基础，司法机关对于行政机关审查的核心为行政机关是否合法和合理地行使了其行政权力。但是需要注意的是，尽管经常通过详细的规范来约束和调整行政机关的执行权，立法机关仍然需要对行政机关进行概括性的一般授权。 执行权是行政机关在微观的个案层面上的权力，行政机关需要按照特定的程序将规范涵摄具体事实，确保在出现违法情况时能够执行规范所确定的法律后果，而不需要考虑法律实施的整体效果。而监管权的行使除了要确保个案中规范执行的合法性和合理性，还需要考虑如何实现整体的监管目的，这种目的实际上反映了国家在特定事务或者领域中的政策目标，即国家在特定的事务或领域中的态度或者倾向，在环境监管活动中，这种政策目标即国家的环境监管政策。
