一、问题的提出 近三十年来，生态环境政策法律的数量增长和修订(改)频率在各法律部门中一直处于名列前茅。颇具讽刺意味的是，数量庞大、蔚为壮观的生态环境政策法律体系却未能有效防治我国生态环境质量状况在总体上不断恶化。在解释这一困境缘由时，多数学者认为“环境法实施不力是导致我国生态环境不断恶化的主要原因之一，”①而各级地方政府“谋利论(包括谋取政治利益和经济利益)”是造成环境法实施不力的主要原因。②基于此，针对各级地方政府及政府部门强力性的责任(约束)制度开始大量涌现，包括但不限于生态环境保护“党政同责、一岗双责”“党政领导人生态环境损害责任终身追究”，从“督企”向“督政”积极转向的中央(省级)环境保护督察、针对地方政府及政府部门的“环境行政公益诉讼”等制度。当大家纷纷聚焦于上述新制度的同时，却往往容易忽视甚至忘记来自行政科层体系内部的一种责任(约束)制度——生态环境评价考核制度(以下简称生态环境考评制度)，尽管存在“自体监督”、“内部消费”等弊端，但不容否认的是，面对日趋复杂且变化多端的环境治理情势，与其另起炉灶建构新的制度，不如重新审视和检讨生态环境评价考核制度的功能定位，并不失时机进行制度机制变革探索，或许能与其它责任(约束)机制形成一种制度合力，共同扭转环境法实施不力状况，为“美丽中国”的有效实现增添必要的法治砝码。 生态环境考评制度，是指，中央政府(上级政府)通过建立一套客观化的量化指标体系，以此来衡量、评价和考核地方政府(下级政府)环境治理能力和治理效果的制度总称。1996年，《国务院关于环境保护若干问题的决定》首次提出“实行政府环境保护目标责任制”；2005年，《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》强调环境保护目标“考核情况作为地方政府领导班子和领导干部选拔任用和奖惩依据”；2008年(2017年修订)的《水污染防治法》、2015年的《大气污染防治法》、2014年的《环境保护法》依法正式确立了“(水、大气)环境保护目标责任制与考核评价制度”(以下简称“环境考评制度”)。2015年，《关于加快推进生态文明建设的意见》首次提出“建立体现生态文明建设要求的目标体系、考核办法和奖惩机制”；2015年的《生态文明体制改革总体方案》明确了生态文明建设目标评价考核的“党政同责、一岗双责”。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅(以下简称“两办”)联合发布《生态文明建设目标考核评价办法》，明确了“生态文明建设目标的考评原则、考评对象”等制度规定，至此，党和国家政策意义上的“生态文明建设目标考核评价制度”(以下简称“生态考评制度”)也正式确立。基于行文方面，笔者将上述两个统称为生态环境考评制度。作为一种程序性法律制度，生态环境考评制度大体上可分为相互关联的四个阶段：(1)目标和指标的确定。通常由中央政府(上级政府)确立并设定目标和指标。“目标设定需要兼顾经济利益和环境利益的平衡，注重目标向指标的可量化转化。”③(2)指标的分配。通常是上级政府与政府部门、下级政府通过层层签订责任书的方式进行，“多采用自上而下模式，呈金字塔形状扩散”④。(3)指标任务的完成。承担具体责任的政府部门、下级政府通过各种措施，千方百计完成责任书所确定的指标任务。(4)评价考核及结果运用。“考核强调指标比重和考核方法的多元化拓展，注重对人考核和对单位考核的有机结合。”⑤考核结果既涉及部门、下级经济利益的增加或减少，更关涉行政官员个人的晋升、荣誉等政治利益的有无或多少。 问题随之而来。作为国家环境法律制度的“环境考评制度”，受制于“依法行政”、“可操作性”等要求，存在着考评对象单一(只能考评地方政府、政府部门及负责人)和考评内容专一(只能关注环境保护目标⑥)等问题，稍后建立的“生态考评制度”，尽管实现了考评对象的多元(各级地方党委及负责人、各级地方政府及负责人)、考评内容的全面性(政治、经济等涉及生态文明建设的各个方面)等，但其法源依据却是“两办”联合发文，这种法源在党内法规中属于位阶较低的规范体系，在国家法律中更是效力和位阶较低的规范性法律文件。“虽然政治地位较高，但法律地位并不能与环境考评制度相提并论。”⑦总之，上述两个制度在载体形式、考评主体、对象、内容等制度规定方面既存在相同点更有诸多差异，由此而引发两个问题：(1)近期来看，若选择执行其中任何一个制度，是否意味着对另一个制度的违反或不遵守？若两个同时执行，是否造成不必要的国家考评资源浪费，违反基本的成本——效益原则？(2)长期来看，依照中国制度运行的一般逻辑，地方各级党委政府大都会积极践行具有较高政治地位的“生态考评制度”，久而久之，有否会造成具有较高法律地位的“环境考评制度”被虚置或处于边缘化的风险？本文结合国家生态文明建设的背景，立足于“(水)环境考评制度”的运行实践，在明确制度基本功能定位基础上，整理和挖掘生态环境考评制度的内容范畴及运行机理，发现彼此之间的逻辑关联，通过优化组合、整合或发展转型等路径，试图为建立一体化、规范化和法治化的生态环境考评制度提供一些不成熟的思考。 二、生态环境考评制度的功能定位 无论是基于成本—效益原则，抑或维护社会主义法治统一性而言，“生态考评制度”和“环境考评制度”必须实现有机整合，这一点在学术界似乎并无多大争议。首要的问题是，整合后的生态环境考评制度的基本功能定位，即需要在制度的认识上取得一定共识，使其逐渐“升华为推进公共责任机制重建、政府战略使命管理、扩大公共行政公众参与、推进依法高效文明行政的综合机制”⑧。 生态环境考评制度是一种“规制管理者”的工具。无论是环境保护目标的实现，或者生态文明建设目标的完成，都依赖于国家行政权的有效运行，“环境保护靠政府”是国内外实践的基本经验总结。基于行政权力制约和行政效率的基本要求，需要在庞大的行政科层制体系内进行管理者和监控者的适度分工。由于监控者并不直接面向社会提供环境治理的公共服务，只能依赖于一定的制度设计监控或规制管理者，促其更好提供环境公共服务。“经验世界中，监控者存在的价值和意义是让被监控者做事符合规矩，而管理者责在高效地做好其担负的管理事项、解决管理所面临的各种问题。”作为“规制管理者”的工具，相应的制度设计需要具备以下条件：(1)必须确立“目标”导向。“科学化的治理，既包括目标的事先规划，即战略性治理、目标导向的治理，又包括对整个治理过程的管控。”⑨“为管理者制定规矩的监控者，必定会考虑并设定系统的目标、指示实现目标的手段等，由管理者负责执行实施，并对其完成目标情况进行督察考核。”⑩环境治理工具选择的目标在于寻找与环境治理目标相匹配的工具，因此，任何一种环境治理工具的选择都必须在整个环境治理工具体系中进行。生态环境考评制度是“能够通过各构成因素的协调组合而达到最优效果”的一种治理工具：明确的考核目标、动态的全过程规制和严格的结果验收，甚至包括验收“回头看”等多种举措，籍由此而实现了对环境治理“目标—过程—结果”三个阶段的全面性“体检”，是一种“规制管理者”相对高超的“政治技术学”(11)。但强调目标导向，也会出现消极后果，“政府层级之间因目标导向控制过度而无法形成平等或契约式的合作关系”(12)。这就要求制度在确定目标时建立必要的信息通报机制。(2)遵循行政权运行规律。在韦伯的理论框架下，行政科层体系是一种“科层官僚制”的组织形式，(13)其内部关系表现为一种命令与服从的单向式直线关系；内部结构呈现一种自上而下的阶梯式分层排列；内部行政官员在人身上体现为对这种组织的高度从属性；内部权力运行体现着一种相对封闭的“一体化”样态。为此，“这种组织形式运转靠得是一种‘规训的逻辑’。即‘科层官僚制’为组织内的每个成员都划定岗位，通过各种规章制度来精密控制和严格约束成员行为，使成员能够最大限度地服从和服务于组织所设定的目标。”(14)为此设立的任何治理工具，都必须确保行政权力得以以最有效率的方式在可控制、可预测的轨道上运行。生态环境考评制度似乎天生就是为此而量身打造的一种治理工具，它完全依循“规训的逻辑”，按照“计算的理性”，实现“数字化管理”或“数目字管理”(15)从而推动环境行政权内部管控机制有效运行。(3)能够实现科学规制。科学规制是一个综合性概念，不仅包括科学规制理念、原则，更包括渗透着理念、原则的具体操作规则。长期以来，我们多依靠正式制度和非制度因素共同作用来“规制管理者”，但由于法治不彰，“潜规则”“山头主义”等非制度因素逐渐占据主导地位，极大侵蚀了党和国家治理的正当性。生态环境考评制度综合运用社会科学和自然科学原理和主要方法，“将社会科学传统的‘发现’和‘解释’功能扩展到‘解决’阶段，将社会科学的描述性资料转化为‘规范性’指示而成为具体的可操作性的‘政策’、‘步骤’、‘策略’。”(16)“定性信息和主观评估无法为环境领域的政策法律制定提供有效基础。这种情况下，环境政策法律预期无法预测；政府对一些不达标的政绩总能找到推脱责任的借口；行政的轻重缓急无法轻易确定；本来已有限的可以用于环境保护的财政资源也常常被滥用。因此，我们迫切需要进行定量测评，以为科学决策创造条件。”(17)简言之，生态环境问题，归根到底是环境管理体制的问题，只有严格科学化、规范化的“规制管理者”，才算找到了问题的根源，才能实现对症下药。
