中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1005-0078(2018)6-003-16 中国共产党第十九次全国代表大会和十九届三中全会召开，1982年宪法第五次修改，实施党和国家机构重大改革，这一系列重大政治和法治事件，提出了新时代提高治国理政水平，实现依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设，有效约束公权力、保障公民权利的宏远历史使命。为此，更新观念、创新制度、廓清权限与强化监督，是新时代加快建设法治政府和服务型政府的基本路向和重要抓手。本文谨就既往党和政府机构改革的历史教训和此次改革的宏观背景、特殊意蕴、重要亮点以及以党领政、以党领群的大部制改革将会带来什么影响、提出什么课题等略陈管见。 一、改革与法治的张力：既往党和政府机构改革的历史教训 1978年改革开放，开启了我国从计划经济向中国特色社会主义市场经济的发展进程，受益于对传统高度集权体制的零星突破，中国逐渐形成了将改革创新试验作为工具的经济、政治、行政和社会体制改革路径。这一路径发端于1985年第六届全国人大三次会议通过的《全国人民代表大会关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》(以下简称《授权决定》)，该《授权决定》不仅通过概括授权的方式为国务院进行经济体制改革提供了合法性依据，而且开创了“试行—检验—立法”的改革创新模式，为处于社会转型、制度变革背景下的中国提供了一条改革立法路径。 最初的改革创新试验发生在经济领域，尝试对经济体制进行综合改革以激发经济活力。随着市场导向的经济体制探索发展，一方面，一些不符合市场规律的改革日渐式微，如20世纪90年代初的无主管企业管理体制改革伴随政府宏观调控职能的转变而淡出；另一方面，改革创新试验逐渐延伸至社会体制和行政管理体制。社会体制改革创新试验仍然采用综合改革方式，如为解决城乡二元结构问题于2007年开始在成都和重庆探索的“城乡统筹综合改革试验”：为建设资源节约型、环境友好型社会在长株潭进行的“两型社会”改革试验。而行政管理体制改革则着力在行政职权范围和行政活动方式方面，如1996年开始的相对集中行政处罚权的改革试验，几经创新形成后来的“7+X”模式；2003年开始于浙江金华公安局的行政处罚裁量基准试点，不仅有利于实现行政处罚的个案正义，同时裁量基准也拓展至行政许可、抽象行政行为评价等行政活动领域；2004年福建泉州工商局开展的行政指导试点，为我国实现行政监管执法向以人为本、柔性管理、社会治理的转变提供助力；2005年开始于河北邯郸的权力清单试验，在2014年后成为“简政放权”的有力工具和“放管服”改革的前奏曲。 虽然《授权决定》的概括授权为国务院推动体制改革提供了很大空间，相应的变相层层立法授权和行政权力变相放任委托，在较短的时期实现了行政法制建设的提速，但由于授权事项的模糊和试验时限的缺失，导致实践中某些改革举措与法治精神相悖。例如2012年珠海横琴新区整合纪委、监察、检察、审计等部门进行“廉政办”试点，不仅在各级政府机构组成层面突破了组织法的有关规定，而且混合行政职能与司法职能的做法也违反了宪法的相关规定，在取得廉政实效的同时也受到突破法治界限的外界批评。类似问题频发且争议很多，一直未能在高位阶立法形成有力回应。因此，尽管七年前全国人大常委会宣布中国特色社会主义法律体系已经形成，我国已实现从无法可依到有法可依的历史性转变，但改革与法治的紧张关系问题并未彻底消除，解决难度依然很大。 实施改革开放和法制建设40年来，许多重大改革创新试验，特别是各地、各领域推出大量的经济、政治、行政与社会等多方面的具体改革创新举措，取得了诸多成效和经验，但是，在此过程中的反面教训和理论盲区很多，法律规范与政策规定之间的矛盾冲突、理论观点与实践呼吁之间的落差张力一直存在，亟须结合中国实际并借鉴境外经验进行认真总结和深入探讨。例如，修改后的我国《立法法》第13条规定的授权地方暂时变通适法条款仍嫌失于笼统，其最大的问题是缺少明确、有效的运行和评估机制。①具体而言，一方面，此项改革创新试验的期限设定尚不科学，缺少制度试点到制度形成或制度立法的明晰环节；另一方面，在试点结果之外，由于改革的配套措施多样，具体到某项试验措施更缺少评估。 对于改革创新试验及其与法治要求之间紧张关系有全面认知和妥当应对殊为不易。发达国家、金砖国家、发展中国家的学术界对此问题的研究均欠系统深入，故对此做出系统深入和突出重点的研究并获得深刻认识和创新思路，乃是我国深化改革、加强法治的重大现实课题。我国在机构改革设计问题上，就法学学科而言，一直处于一种粗放乏力、不够理想的状态。众所周知，廉政反腐要有监督法，进行商事交往要有合同法，保护知识产权要有知识产权法，保护生态环境要有环保法，打官司去法院要有救济法，那么整个公权组织机构的建立和运行，也要有组织法，而恰恰我国在组织法这个问题上处于长期薄弱状态，改革开放40年直到今天仍然不够健全。因此，在执政党的多个重要文件和多个行政纲要文件中，都把组织法的健全完善作为重点加以强调。反思40年改革开放不难发现，虽然已经历多达七次的机构改革，但都不够理想，总是减而复增，好不容易把机构数量减下去，很快又反弹起来增加更多，关键是政府职能转变难度太大，机构间的职能权限难以理顺。职能相近的党政机关，有一些比较空闲，有一些非常忙碌，有一些有权，有一些似乎没有什么权却有很多职责。比如城管，作为一个正常的行政执法队伍，其人数仅次于公安执法队伍，可是那么大的执法部门、执法队伍，过去十多年里一直处于尴尬、郁闷、困难之中，甚至被妖魔化地批评为非法组织、非法存在、非法活动，其原因很多，此前我做过专门分析，其中的关键问题之一就是囿于组织法不健全。②
