里海横跨欧亚大陆，不仅地理位置重要，还拥有丰富的渔业和油气资源，自古以来就是战略要地。苏联解体后，新独立的里海国家要求重新划分里海及其资源，并纷纷提出争取各自利益最大化的主张，导致里海出现划界和资源分配交错纷争的局面。这归根结底源于里海法律地位的不确定性和各国对里海法律地位态度的差异。为了开发利用里海资源，里海各国围绕确定里海法律地位等问题展开了长达22年的谈判，最终里海五国元首在2018年8月12日第五届里海沿岸国元首峰会上签署《里海法律地位公约》(以下简称《里海公约》或“公约”)，①赋予里海不同于湖和海的独特法律地位。这不仅为里海五国进行里海划界和资源利用提供了制度框架，还为里海地区的安全稳定、经济可持续发展、环境保护等方面合作奠定了法律基础，同时也为域外国家在该区域开展经济合作提供了可能性，被誉为“里海宪章”。本文以公约谈判的历程为切入点，寻找公约谈判签署的背景和动因，总结《里海公约》的条款内容、特点及存在不足，并进而阐述公约对里海域内外国家，尤其是对中国的意义和影响。 一、《里海法律地位公约》谈判的背景与进程 苏联解体打破了里海原有秩序，使里海法律地位、划界及资源分配问题集中涌现。苏联解体前，里海由苏联和伊朗共同控制，双方通过一系列条约初步建立了里海活动秩序。1921年《苏俄波斯友好合作条约》②和1940年《苏伊通商和航海条约》(以下简称“1921年条约”、“1940年条约”)废除了1828年《土库曼彻条约》对伊朗在里海航行的限制，强调“在里海范围里只允许苏联和伊朗的船只航行”，③建立了里海航行制度，旨在排除英国等域外国家插手里海事务，维护两国政治安全利益。④此外，条约还建立了10海里经济区制度和其余水域航行捕鱼自由的活动秩序。苏伊在实践中大致遵循着加桑库利(土库曼斯坦)—阿斯塔拉(阿塞拜疆)这一分界线。⑤可以认为，1921年和1940年条约基本确立了里海为苏联、伊朗内水的法律地位，初步建立了沿岸国在里海的活动秩序。苏联解体后，里海由苏联和伊朗“一方主导、两方分占”的格局演变为俄罗斯、伊朗、哈萨克斯坦、土库曼斯坦、阿塞拜疆“五国分占”的格局，里海地缘政治局势发生了重大变化，此前调整里海利益关系和活动秩序的1921年和1940年条约难以继续对新的里海国家适用。因此，在新的历史条件下，里海沿岸各国急需确定里海法律地位，明确里海资源开发规则，建立新的里海活动秩序，⑥里海五国也一直致力于寻找有关里海问题的解决方案，其中，以确定里海法律地位为核心的《里海法律地位公约》的制定是重中之重，沿岸五国也为此展开了漫长的谈判。 《里海公约》的谈判可以分为三个阶段：谈判初期五方意见分歧明显，谈判艰难启动和推进；随着单方开发资源和双边划界实践的开展，五国在利益碰撞中意见渐趋一致，推动谈判进入正轨；交替进行的里海沿岸五国元首峰会和外长会议推进谈判，并最终促成《里海公约》的达成和签署。总体来看，无论是公约谈判的启动、推进还是最终达成都反映着里海局势的变化，伴随着里海五国主张的对立与缓和，交织着五国争取里海利益最大化的博弈。 第一阶段，里海法律地位问题谈判的启动和推进较为艰难，主要是因为里海五国在争取各自利益最大化目的下提出难以调和的对立主张。里海地区发现了超过250处蕴藏丰富的石油区块，据预测里海矿床所含石油资源高达2000亿桶，⑦且现已开发的20处石油天然气矿床多分布在里海北部，越往南部越少。油气资源储量丰富但分布不均的特点，导致沿岸各国对里海的法律地位和划分里海等问题存在巨大分歧。因为如果将里海定位为海，根据1982年《联合国海洋法公约》(下称《海洋法公约》)的有关规定来划分领海、专属经济区和大陆架，那么里海海底资源分布不均的状况将导致伊朗和俄罗斯分得很少部分，约含85％石油储量的海床底土将划归阿塞拜疆、土库曼斯坦和哈萨克斯坦。因此，最初俄伊两国反对划分里海，坚持里海由五国共管；而哈、土则坚持里海为海，且哈萨克斯坦主张将里海划分为国家扇形区块(national sector)，并可由此获得约46％的里海水域，阿塞拜疆则主张按中间线划分里海，照此方法伊朗仅能划得里海水域的14％，五方意见难以调和。 里海沿岸国在1992年至1993年间举行了两次会晤，就里海法律地位和划界问题展开多次讨论，但未取得实质性成果，仅就“里海资源开发制度有赖于里海地位确定”达成一致。在此情况下，1994年7月19日哈萨克斯坦起草了关于里海法律地位公约的草案，并分别寄给其他里海国家。1996年，里海沿岸国成立了负责起草公约草案的五国专家小组，公约谈判正式启动。专家小组就里海划分问题进行过多轮谈判，希望找到一个各方均能接受的划分方案，⑧但各方意见的对立使谈判停滞不前。可见，里海法律地位之争和与之相关的划界分歧的核心问题是里海资源的争夺，阻碍里海问题谈判进程的根源是各国为寻求在里海利益最大化，都选择对本国最有利的立场和主张。 新里海国家对里海资源的开采促使传统里海大国转变立场，各方意见渐趋一致，推进公约谈判进入第二阶段。一方面，20世纪90年代，随着阿塞拜疆单方面与西方国家签订合作开发协议，不断吸引域外投资和技术开发里海油气资源、进行管道建设，哈萨克斯坦、土库曼斯坦也纷纷效仿，造成了各自开发里海的既定事实，⑨且俄罗斯的卢克石油公司也参与了石油开发活动，这些开发活动也为俄罗斯提供了从其境内通过的运输管道中获益的可能性。⑩另一方面，美国、西欧等域外国家不断借助里海油气资源开发活动介入里海法律地位之争，甚至还与阿塞拜疆签署协议计划建设绕过俄罗斯的油气管道，挑战着俄罗斯传统里海大国的地位。因此，俄罗斯1996年转向支持划分里海，提出“调整中间线”(modified median line)的划界方法，并于1998年和2002年分别与哈萨克斯坦、阿塞拜疆签订了划分里海海床底土、分配里海资源的协议。尽管这些谈判和实践未能从根本上解决里海法律地位问题，甚至在未解决里海法律地位、划界及资源分配问题前的单边开发实践一定程度上造成了里海域内国家关系的紧张，也给域外国家插手里海事务打开了大门，但总体来说，在该阶段的谈判和实践也使俄罗斯、伊朗这些传统里海大国逐渐看到开发里海资源已成为不可逆转的趋势，缓和了彼此对立的立场，达成加快制定确定里海法律地位的相关国际法规则制度的共识，并寻求在此基础上分配并开发里海资源，推动本国发展，巩固与里海国家间睦邻友好关系，维护整个里海地区稳定，有效推动公约多边谈判步入正轨。
