“项目制”是政府运作的一种特定形式，且主要是财政资源分配的机制方式之一，是自上而下的财政再分配制度、财政的激励制度、市场化改革、政府提供公共产品和服务的需要以及绩效合法性的要求而产生的一种新的国家治理体制。[1]高等教育项目制是政府财政项目制的延伸，并成为大学治理的新模式。在新中国高等教育财政保障的历史进程中，1995年实施的“211工程”开启了政府对高等教育项目制治理之先河，随后“项目制”由渗入到逐步强化，并已固化为一种常见常用的大学治理模式和“路径依赖”，内嵌于高等教育治理之中，有学者如殷文杰等将这种固化的治理模式称为“项目治教”。大学作为学术组织，追求学术自由和学术自主，对科层组织具有天然的拒绝和排斥，但又像其他组织一样依赖外部资源生存和发展，不可避免地受到外部尤其是政府的影响和控制，在运行中必须求得学术逻辑和行政逻辑的平衡，因此，其项目制既具有一般项目制的共性，也有自身独特的内在规律和逻辑。高等教育项目制重塑着政府与学府相应的组织架构和运行逻辑，隐藏着利益相关者的博弈关系，成为分析大学治理中政府与学府行为关系的一个新的视角和维度。目前高等教育项目制研究仍停留在宏观的大学治理理念的冲突上，未能从微观角度深入具体分析高等教育项目制运行机制及府学博弈关系。本文借鉴周雪光关于项目制中委托方与承包方互动博弈的分析框架，以G省高水平大学建设项目为例进行分析，试图从微观上剖析其运行逻辑和博弈关系。 一、高等教育项目制的现状分析 (一)高等教育项目制的发展历程 随着政府高等教育经费拨款模式改革推进，高等教育项目制经历了从无到有、从有到强的渐进式发展过程。新中国成立后到1985年，我国高等教育经费拨款采取“基数+发展”的模式，是一种维持性制度安排。1986年至2001年，我国高等教育经费拨款采用了“综合定额+专项补助”模式，综合定额包括教职工人员经费、学生助学金、行政公务费、教学业务费、设备费、修缮费、其他费用等。专项补助主要包括新建学科和重点学科经费、专业和实验室建设经费、中长期师资队伍培训费等。项目经费开始出现，突出经费安排的具体目标导向的专项性、竞争性和效率。这一阶段后期，相继启动实施了“211工程”和“985工程”等重大项目，开启大学项目治理之先河。2002年以后，我国高等教育经费形成了“基本支出预算+项目支出预算”模式。其中，基本支出预算以公平为导向，主要解决学校正常运转、完成日常工作任务所需经费；项目支出预算主要解决学校的大型修缮和某些专项业务活动而发生的支出，按项目拨款实施项目管理，项目制逐渐成为一种常态。从教育部的部门决算公开数据看，高等教育项目制的资金数量呈增长态势，成为高等教育汲取财政资源的重要来源。2007-2017年，教育部所属75所高校总支出累计为1.4万亿元，其中，项目支出累计为6514亿元，占比为45.33％，接近一半。从分年度看，2007年到2011年项目支出占比呈逐年上升趋势，2009年、2010年、2011年超过基本支出，占比分别为56.2％、52.4％、55.2％。2012年后有所回落，回落至50％以下，2017年有回升迹象，达到40.2％，比上年有所提高。 (二)高等教育项目制的契约关系 随着分税制的推进，项目制已嵌入高等教育治理之中并逐步强化固化，在政府与高校之间构建起以项目为载体的新型契约关系，具体呈现出以下五个特征： 一是服务于国家发展战略。在目前这种“基本支出预算+项目支出预算”的拨款机制中，项目划拨的特定经费一般是通过各大学竞争的办法来分配的，实际上就是政府以契约的方式购买教育与科研服务。项目往往以服务于国家发展重大战略为出发点和落脚点，成为政府促进和管控高等教育的重要抓手。从“211工程”“985工程”到“双一流建设”，其设立和推行均立足当时国家发展阶段、着眼于国家发展的战略布局，每个项目都有其使命。例如，始于2015年的“双一流建设”，是进入新时代国家以创新、协调、绿色、开放、共享发展理念引领发展的背景下提出的，也是在多年来推进“211工程”“985工程”以及“优势学科创新平台”“特色重点学科项目”等重点项目建设取得重大进展的基础上实施的，其总体目标是推动一批高水平大学和学科进入世界一流行列或前列，其使命是支撑国家创新驱动发展战略等方面发挥重大作用。 二是扁平化的科层治理。长期以来，我国高等教育形成了国务院统一领导和管理全国高等教育事业，中央与省(自治区、直辖市)两级管理、两级负责为主的管理体制。大学项目制依附在这样的科层体系之上，同时又改造着这一科层体系。从“211工程”到“双一流”，都是由中央政府(以教育部、财政部、国家发展改革委为代表)统一规划、推动、遴选和评价，无论是中央高校还是地方高校都可以竞争性参与，地方政府也对地方高校和驻在该地的中央高校给予资金、政策等支持，打破了原来单一的“中央政府-中央高校”“地方政府-地方高校”的格局，在特定时段和领域增加了“地方政府-中央高校”或“中央政府-地方高校”的非常规关系，由此构建起新的“政府-高校”治理科层关系。 三是学科建设的目标导向。回顾我国大学项目制的发展历程，始终不变的是以学科建设为核心目标，以学科建设为纽带牵引人才培养、科学研究、队伍建设、社会服务全面发展。如“211工程”部际协调小组办公室2003年下发的《“211工程”建设实施管理办法》指出“重点学科建设是‘211工程’建设的核心；公共服务体系、师资队伍和与学科建设相配套的基础设施建设，是为保证核心建设任务需要提供优质的运行环境、高水平的队伍支持和必要的保障条件”。教育部、财政部、国家发展改革委2017年下发的《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法(暂行)》的总则明确提出“坚持以学科为基础”。
