基本养老保险制度是社会民生领域一项重要的制度安排。基本养老保险改革既攸关养老保险自身发展，也攸关经济社会全局改革的推进。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下称《决定》)指出了基本养老保险改革“两个坚持”的基本方向：坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，完善个人账户制度，健全多缴多得激励机制，确保参保人权益，实现基础养老金全国统筹，坚持精算平衡原则。其中，第一个“坚持”涉及到基本养老保险的制度结构问题。我们认为，这是当前深化养老保险改革的重要战略选择。 一、坚持统账结合：深化养老保险改革的前提 (一)关于个人账户存废的争论 上世纪90年代，中国选择了社会统筹与个人账户相结合的基本养老金制度模式。经过政策修订，目前社会统筹部分筹资标准为职工缴费工资的20％，实行现收现付，个人账户部分为职工缴费工资的8％，实行完全积累。就决策者而言，实施统账结合的主要目的是为了兼顾社会共济与调动个人缴费积极性。但由于人口老龄化和统筹层次低下等原因，养老金负担越来越重，尤其是出现收支缺口的省份越来越多，个人账户资金不得不被挪用于当期养老金发放，致使个人账户“空账”大面积出现。持续10余年试点做实个人账户的努力未果，个人账户没有做到完全积累，这个目标未能实现。正是因为党的十八届三中全会决定放弃做实个人账户试点，一些专家学者在“统账结合”要不要坚持，尤其是“个人账户”要不要坚持的问题上，产生了一些意见分歧。他们认为应取消个人账户①，理由是公共养老金制度应坚持“互助共济”和“社会公平”，将具有完全私人产权属性的个人账户引入公共养老金制度，极大弱化了制度的“互助共济”功能，与制度的公共性实质上是不相容的，主张将个人账户缩小甚至取消，或将个人账户缴费归入现收现付的社会统筹，或将个人账户归入到第二支柱的企业年金。 我们认为，个人账户应予以保留。这是因为，长期看，只有保留并利用好个人账户，将之作为记账和计发养老金的载体，即实行“名义账户”制(NDC)，才能有手段鼓励人们主动按实际工资收入多缴费，才能贯彻中央几十年来始终强调的“多缴多得”的激励性目标，进而才能提高制度的财务可持续性，同时还能提高养老金水平。鉴于此，个人账户不仅需要保留并实施“名义账户”，而且账户比例应当扩大。 (二)《决定》坚持“统账结合”的主要原因 面对个人账户空账运行问题，《决定》提出要继续坚持统账结合。这无疑肯定了个人账户继续保留的重要性和实行名义账户的必要性，延续了党的十四届三中全会确立的基本养老金制度框架不变。我们认为，《决定》之所以坚持统账结合、坚持保留个人账户，主要原因是： 1.个人账户没能做实的重要原因之一，是相关各方均没有积极性。自建立个人账户以来，决策者始终认为个人账户应采取实账积累的方式，这是当初引入个人账户的初衷。为便于做实个人账户，政府曾几度下调个人账户记账比例：1997年前各地普遍高于11％，如山东11％、江苏12％、湖南13％、新疆14％、上海16％、河南17％；1998年全国统一为11％；2006年统一再次下调为8％。两次下调个人账户记账比例的目的显然是为了缩小个人账户的规模，降低做实个人账户的难度。为做实个人账户，2001年开始先后在13个省开展了试点。然而，做实账户的效果很不理想。截至2013年底，全国只做实了4154亿元，仅占到35109亿元应做实资产的11.8％；空账不仅依然存在，而且还在持续扩大：即使将28269亿元全部结余用来做实，空账仍有6840亿元，与2012年比又增加了1238亿元②。一边账户做实、一边空账扩大的现实说明，开展做实试点的省份积极性不高，新的省份也不愿加入进来，试点难以继续开展。之所以各省做实个人账户的积极性不高，其主要原因有三：一是所需资金高达数万亿元，各级政府和企业难以承受；二是做实账户的资产回报率仅为2％左右，做实将导致个人账户资产面临严重贬值风险；三是地方政府承担着繁重的经济发展与投资的重任，财政性资金的运用效率不得不考虑。 2.取消个人账户意味着取消了养老保险实行“多缴多得”的制度功能。虽然现阶段个人账户不能做实，但不能据此否定个人账户存在的重要性和必要性。这是因为：一方面，它是一个记账工具，具有多缴多得的载体功能。如果将其取消，意味着取消“多缴多得”的载体，无异于让制度重走20世纪80年代“退休费用社会统筹”的旧路，退回到“大锅饭”的分配体制。在市场经济高度发展及大众养老选择途径日趋多元化的背景下，没有“多缴多得”的激励性的养老金制度很难激励参保人多缴费，养老金制度将因此失去供款来源的动力，只能完全依靠外部的强制力进行征收。另一方面，它是一个具有调节功能的载体。比如，当人口平均预期寿命变动，可以相应变更账户待遇领取时间参数以调整给付周期，从而可促进制度恢复财务平衡。这是长期内确保制度财务可持续性的有效手段。事实上，随着人口平均预期寿命的延长，中国曾将不同年龄退休人员个人账户养老金统一按120个月计发改为不同年龄按不同月数计发，例如，将60周岁退休的人计发月数从120个月调整为139个月，正是利用了个人账户的这个调节功能。倘若将其取消，意味着养老保险与人口结构变化建立的指数关系消失，制度财务运行将陷入极大不确定性。
