创新是一个国家兴旺发达的不竭动力，也是引领发展的第一大动力。从党的十八大作出实施创新驱动发展战略的重大部署，到十八届五中全会提出五大发展理念并将“创新”放在首位，再到十九大报告提出要加快建设创新型国家，以习近平同志为核心的党中央高瞻远瞩，开辟了发展的新天地新境界。党的十八届五中全会提出的创新发展理念，不同于一般技术层面的创新，也不只是科技经济领域的创新，而是我党引领社会发展的重要指导思想，是事关国家发展全局的核心理念，其涵盖理论、制度、文化等各方面创新。2018年3月，十三届全国人大一次会议审议通过了宪法修正案，宪法序言第七自然段中，在“自力更生、艰苦奋斗”前增写“贯彻新发展理念”，至此，以创新发展理念为首的“新发展理念”被写进宪法。由此可见，创新发展理念具有特殊重要性和重大意义。 近几年，我国国家监察体制也实施了创新发展。2016年12月25日，十二届全国人大常委会第二十五次会议决定在京晋浙三省开展监察体制改革试点工作，为改革探路，目的在于形成可复制可推广的经验。之后，党的十九大、十九届三中全会都对国家监察体制改革作出了重大决策部署，监察法也正式诞生。当前，国家、省、市、县四级监察委员会已全部完成机构的组建、挂牌以及人员的转隶，同党的纪律检查机关合署办公。目前学者对国家监察体制改革的研究主要集中在法治路径探讨、监察委员会的内外部监督制度设计、监察委员会的调查措施、改革的意义、原则、价值等方面。囿于国家监察体制改革进行时间较短，有关国家监察体制改革的研究成果并不是十分丰盛，研究视角也还存在可以拓展的空间。国家监察体制改革才刚刚进入深水区，未来的具体制度设计与运行机制还处于一个动态发展的过程，在改革中需要进一步进行创新。本文拟从创新发展理念的视角研究国家监察体制改革，回顾和梳理原有反腐败体制机制，总结中国历史和国际共运史的监察思想，以期为下一步深化改革提出建议。 一、国家监察体制改革进入新时代 创新绝不是“无中生有”和“凭空想象”出来的。毫无疑问，创新需要一定的想象力，但更多是在现有事物的基础上“被挖掘”出来的。党的十一届三中全会以来，随着改革开放和现代化进程的推进，我国建立健全了党风廉政建设和反腐败斗争的体制机制，包括党的纪检和国家监察的体制机制，并收到了显著成效。但是，当中国特色社会主义伟大事业进入新时代后，党和国家的纪检监察体制改革也必须与时俱进。国家监察体制改革是以习近平同志为核心的党中央高瞻远瞩、反复酝酿，基于我国原有的反腐败体制机制经验，立足于反腐败的阶段变化和出现的新问题，顺应当前社会发展的新要求和人民对美好生活的期望，所提出的具有全面性、科学性、人民性的创新举措。党的十八大以来，全面从严治党深入推进，腐败蔓延势头得到有效遏制，反腐压倒性态势已经形成。反腐败工作取得一系列显著成效，离不开监察体制的创新发展。 一是我国纪检检查体制的改革发展。十八大以来，以习近平同志为核心的党中央全面加强党的领导和党的建设，坚决改变管党治党宽松软状况，创新纪律检查工作体制。首先，完善“双重领导”体制，创新实行“两个为主”。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的[1]。完善纪律检查工作“双重领导”体制，既有利于确保我们党牢牢掌握反腐败工作的领导权，一刻不停地推动全面从严治党向纵深发展，又有利于上级纪律检查机关领导和监督检查下级纪律检查机关的工作，使各级纪委相对独立地开展工作，有效地行使自己的职权。同时，为保障纪检检查机关工作的相对独立性和解决对同级党委的监督难题，创新实行“两个为主”。此外，对派驻纪检组实行垂直管理，避免纪律检查机关查办案件时放不开手脚，这也是在“双重领导”体制下的进一步创新。其次，创新实行“两个责任”和落实“一岗双责”。对于党风廉政建设，党委负主体责任，各级纪委作为党内监督的专责机关，必须履行好监督责任。同时，党风廉政建设“一岗双责”要求各级党委及主要负责人在履行本职岗位应有的管理职责的同时还要对所在机关的党风廉政建设负责。各级党委特别是主要负责人不抓党风廉政建设就被认为是严重失职，要对其进行责任追究，确保各级党委主要负责人种好自身的“责任田”。再者，创新巡视制度路径，实行“一案双查”。我党历来重视党内巡视工作建设，尤其党的十八大以来，党内巡视制度路径不断得到创新。党的十八届三中全会明确指出，“要加强反腐败体制机制创新，改革党的纪律检查体制，改进中央和省区市巡视制度。”一方面，创新巡视主体的选拔机制。改变巡视组长的任期制，实行巡视主体的动态调整。原来的巡视组长有同定的任期制，而现在建立了一个专门的“巡视组长库”，每次参加巡视工作的组长都是随机抽取，具有不确定性、临时性，实行“一次一授权、一次一任命”，这有利于提高巡视主体的工作质量。另一方面，创新问责机制，实行“一案双查”。巡视工作中的“一案双查”，就是要严格依规依纪开展巡视工作，对于巡视中发现的严重违纪的行为，既要追究当事人责任，又要倒查追究有关领导人员责任，其本质上是一种问责机制。巡视工作中实行“一案双查”，就是在向全党全社会昭示，巡视监督者时刻都在接受监督，同时也说明党委与纪委的领导干部即使自己不腐也必须承担下属腐败的相应责任，这促使党风廉政建设在各地受到更多重视。 二是提升国家监察机关政治地位。在我国原有反腐败体制机制中，纪律检查机关都是由党代会选举产生，各级纪委书记位列党委常委；我国宪法规定各级行政机关由相应的人民代表大会选举产生，行政机关普遍实行行政首长负责制。而行政监察机关只是从属行政机关的一个组成部分，接受行政机关和上级监察机关的“双重领导”，其主要领导人一般由各级行政机关任命。党的纪律检查机关是与行政机关平行的一个党的领导机关，与行政监察机关在政治地位上具有不对等性。在我国反腐败实践中，出现了“强党纪审查，轻行政监察”的现象，这既不利于纪委聚焦监督执纪主业，也不利于行政监察职能的有效发挥。从所查处的案件来看，更多是“纪委—行政监察”前后衔接模式，即一般先由纪委进行违纪审查，作出党纪处分之后，再移送行政监察机关作出行政处理决定，导致权力监督体系的主体结构出现“一强一弱”。因此，这次国家监察体制改革从组织机构设计上进行了改革创新。整合行政监察机关、检察机关相关部门的职能，成立新的各级监察委员会。监察委员会是一个独立的国家监察机关、政治机关，凸显其国家性而不是行政性。在宪法地位上独立成序，与行政机关、审判机关、检察机关平行。各级监察机关都是由相应的人民代表大会选举产生，监察委员会与纪委合署办公，监委主要领导人与纪委的主要领导人相互兼职，达到纪委与监委政治地位的均衡，也标志着纪检监察合署办公的类型从依附性合署办公转变为对等性合署办公[2]。
