中图分类号：DF71 文献标识码：A 文章编号：1674-3156(2018)05-001-013 当前，《行政复议法》的修改已经被列入十三届全国人大常委会立法规划，并且作为条件比较成熟、任期内拟提请审议的第一类法律草案项目之一。而从中央到地方，司法行政部门与政府法制部门职责整合，也正快速推进。在此大背景下，思考《行政复议法》的修改和行政复议制度的改革发展，显得尤为必要。现行行政诉讼制度和行政复议制度，可以说是相伴而生，互相促进，彼此借鉴，携手发展。历史地看，行政复议制度本身即为“配套”行政诉讼制度的，如1990年《行政复议条例》只是1989年《行政诉讼法》的配套立法，《行政复议条例》受案范围的表述、格式基本仿制《行政诉讼法》。从另一层面来看，虽然颇有争议，但实践中行政复议司法化已经成为现实，行政复议机构对复议案件的审查，已经逐渐向行政诉讼制度学习并趋同。可以预测，在《行政复议法》即将进行的修改中，那些被认为是《行政诉讼法》修改经验的条款和规定，必然又将反映在修订后的《行政复议法》中。 行政复议制度对行政诉讼制度的“亦步亦趋”，实践上造成了复议功能与诉讼功能的混同，复议制度自身特色缺乏，最终导致“复议机关维持双被告”这一中国特色制度的出台。这样的结果，大概是原国务院法制办所始料不及的。而总结主要国家的行政复议与行政诉讼关系，容易发现两者间并不存在放之于四海而皆准的“普世模式”，各国模式要么是行政诉讼异常强大，要么是将行政裁判所并入司法体系实现高度司法化，要么是在行政系统内实现相对独立。就中国路径来说，强大的是行政权而非司法权，因此行政复议制度仍然应当是矛盾化解的主渠道，纠纷解决的第一道防线。但将行政复议彻底司法化，甚至纳入司法体制，又与中国行政管理体制不相符；而所谓在行政系统内相对独立，显然是纸上谈兵。同时，还必须兼顾如下现实：即相对于原行政机关而言，复议机关有着更高的政策实施和法律理解水平，复议机关实际上是代表整个行政系统接受司法审查。如果复议机关机械模仿司法机关的“监督”功能，而忽视对原行政机关的瑕疵行政行为的“补正”和“纠错”功能，实际上将自身变为“第一审法院”，从而导致其与行政诉讼制度无法实现良性制度竞争。 多年来的行政复议与行政诉讼实践已经说明，现行制度实际上加剧了案件数量明显偏低、矛盾纠纷化解不力、职能定位模糊不清、改革举措互不协调、顶层设计摇摆不定的尴尬局面。在现实的法治背景下，中国特色的纠纷解决，必须借助行政复议、行政诉讼两者合力而不能偏重其一，同时通过一个科学的衔接机制，充分发挥两者优势。总体上，作为一项系统工程，修改《行政复议法》应当从建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，发展中国特色社会主义法治理论的角度，站在法治国家、法治政府和法治社会三位一体建设的高度，统筹谋划行政复议在依法治国进程的作用，精准确定其在行政纠纷解决体系的地位，充实完善行政复议案件的受理审理规则，确立科学有效的行政复议与行政诉讼衔接机制。 一、实现行政性与司法性的统一 性质决定功能，不同性质的事物，其功能也不同。对行政复议性质的认识，集中反映了对行政复议制度的总体认识，关系行政复议制度建设的全局，属于行政复议制度领域的“顶层设计”问题。而对行政复议性质的不同界定，直接影响行政复议功能的发挥，以及与其他行政争议解决机制之间的联系。正是基于此，有的学者将我国行政复议制度层面存在的问题，归结为对行政复议性质的错误认识，认为由于在行政复议制度法律性质的认识上出现了偏差，才导致了相关不合理的体制和制度安排。① 关于行政复议的性质，虽然理论上存在行政说、司法说、准司法说、综合说等不同观点，但综合各种观点来看，“行政性”和“司法性”乃是分歧和争议的焦点所在。对此，也存在一些非此即彼的观点，如认为为了要高效便捷地化解纠纷，强调要“简省”相应程序以突出其行政性便民性；而为了要凸显其司法性，又强调要全面借鉴审判流程以体现正规化规范化。笔者认为，行政复议应当兼容“行政性”和“司法性”。 首先，行政复议是解决行政纠纷的活动。行政复议从其产生和主要功能来看，就是解决行政纠纷的活动，这符合司法的实质意义，因而具有司法属性。“行政复议是一种纠纷解决机制，认可这一点，就应当承认行政复议制度由此应当具有司法秉性。”②也正如美国学者伯纳德·施瓦茨所言：“尽管三权分立的迂腐教条，向行政机关授予审判权却一直没有中断过。复杂的社会需要行政机关具有司法职权，使这种授权不可避免。”③ 其次，在制度功能层面，行政复议与司法活动应当有所不同，不能将复议活动变成审判活动。行政复议机关解决纠纷的行政复议功能，仅是其履行政府法制工作一个重要方面，但不应当是全部；即使是相对独立的行政复议委员会(行政复议局)，也应当与法制机构的其他职能有效衔接，共同促进政府法制工作。行政复议的司法化，不能理解为在行政系统内部引入一个司法系统，否则就容易造成行政复议制度与行政诉讼制度的完全趋同。如果说行政诉讼重点在于监督和纠错，较少考虑行政管理，那么行政复议就应在强调监督纠错的同时，更加注重提供一个老百姓可接受的行政行为，从而在权利保障和行政效率间实现平衡。 第三，在复议与诉讼的衔接层面，认可行政复议兼具“行政性”和“司法性”。既要保证行政复议的独立性，又要与行政诉讼相衔接；既要接受行政复议先行性，又要避免行政复议终局性；既要承认原行政行为和复议决定的区别，又要认可复议决定是行政系统在司法系统的最终呈现，行政诉讼要审查通过复议决定形式表现出来的行政系统行为；既要对复议过程中复议活动合法性进行监督，司法又需充分尊重复议程序中复议活动的效力，赋予行政复议活动“准一审”的效力，在复议决定采信证据、认定事实、适用法律的基础上进行合法性审查，而不是另起炉灶，重新认定和审查。
