在我国，虽然不乏否定“无效行政行为”这一概念者，①但通说仍承认行政行为无效与行政行为应予撤销的区分。2014年行政诉讼法第75条规定了确认无效这一判决类型，2018年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(以下简称2018年“行政诉讼法解释”)为其实施提供了更为具体的指引。之前的相关研究多集中于无效行政行为与公定力的关系、相对人的抵抗权等方面的问题，制度层面的研究不足，难以为实践提供充分的理论支撑。如何判断行政行为无效，这是相关法律实践中的关键问题。要作出回答，就要在理论上进一步追问为什么要确立行政行为无效制度，以及我们需要什么样的无效制度。 一、行政行为无效制度的功能定位 本文所称行政行为，系指具体的单方法律行为，不含行政协议；所称无效，系对应于行政诉讼法第75条的“无效”，与行政处罚法第3条第2款的“无效”未必相同。一般认为，行政行为在成立时具有重大且明显的违法情形，即构成无效，否则只是应予撤销的瑕疵行为。也就是说，同样是行政行为违法，法律后果上却有无效与应予撤销之区分。那么，创设行政行为无效制度的意义是什么？ (一)行政行为无效在实体法上的效果 行政行为无效具有不同的面向和效果，或者说具有不同的存在意义。在实体法上，无效行政行为自始至终不产生效力。无效的行政行为不具有公定力，任何组织和个人均无须给予尊重。“在任何情况下，一个自始无效的行政行为都不可以通过期限被延误，而获得一种‘确定力’。”②无效行政行为不可作为行政相对人或者第三人信赖的客体。实体法上的无效是在行政机关与私人之间的关系中而言的。只有有效的行政行为，才能成为行政强制执行的依据。无效行政行为自始无效，自然也就不能作为行政强制执行的依据。 从逻辑上说，行政行为自始无效，不产生法律效果，相对人自然没有履行的必要，在行政机关要求履行时，相对人可以拒绝，不应由此遭受不利后果。换言之，相对人针对无效行政行为享有拒绝权，尽管还谈不上抵抗权。由于无效的行政行为毕竟还具有行政行为的外观，在实践中，相对人与行政机关对某个无效行政行为可能有不同认识，为了确保安全，由相对人请求确认行政行为无效是较为妥当的。③当然，对于其他的违法行为，相对人也有权提出质疑，但因该行为仍具有公定力，在提出行政救济请求之前，相对人仍然有必要履行行政行为所要求的义务。 我国已有多部法律明确赋予私人以拒绝权，具有特定情形的行政行为已被我国法律认定为无效。这些法律主要包括两类，第一类是针对乱罚款、乱收费、乱摊派等现象的。例如，行政处罚法第49条、治安管理处罚法第106条规定，不出具财政部门统一制发的罚款收据的，当事人有权拒绝缴纳罚款。第二类是针对违反调查程序要求的。例如，保险法第154条第3款、证券法第181条规定，监督检查、调查的人员少于二人或者未出示合法证件和监督检查、调查通知书的，被检查、调查的单位和个人有权拒绝。拒绝配合这些行为，相对人并不会因此而遭受不利，更不会构成妨碍公务。 (二)行政行为无效在救济法上的效果 讨论行政行为无效在救济法上的效果，需要从无效行政行为制度的产生谈起。在“二战”前的德国和日本，存在行政法院与普通法院分立的局面。当时的行政裁判、权利救济制度并不完备，存在起诉事项的限制、复议前置主义、复议期限和起诉期限较短等问题。因而，在国民权利受到违法行政行为侵害时，为提供权利救济手段，有必要采取方便之法，创设行政行为无效的概念，以行政行为的无效为先决问题，向民事法院起诉。在日本，“二战”后的判例和学说都承认行政行为的确认无效诉讼，主要理由之一就在于补救权利救济上的不完备。抗告诉讼程序是请求撤销违法行政行为的一般诉讼形式，但有复议前置的规定，而且，复议制度在复议事项、复议机关、复议期限等方面既不完备也不统一，一旦因此而超过复议期限，就无法再提起行政诉讼。1962年日本行政案件诉讼法接纳了学说和判例的观点，将确认无效诉讼作为抗告诉讼的一个类型，并对其诉讼程序上的适用等问题也作出了相关规定。④由此可见，在救济法上，行政行为无效制度是一种司法政策的产物，旨在为特定情形打开权利救济之路。 “虽然无效性属于实体法范畴，但其根本意义首先表现在程序法方面：公民没有必要在法定期限内要求撤销无效的行政行为；如果后来被执行，公民可以随时对执行措施诉诸法律手段。”⑤在程序法上，无效的认定权没有特别限定，有关国家机关均可认定行政行为无效；而应予撤销行政行为的认定权则具有特定性，服从撤销程序的排他性管辖，除作出该行政行为的行政机关外，一般由行政复议机关或法院撤销违法的行政行为。当事人可随时在任何相关的程序中主张行政行为无效，不受起诉期限的限制；而应予撤销的行政行为仅可用行政上的争讼手段争议其效力，并服从行政复议的复议申请期限、行政诉讼的起诉期限限制。 无效行政行为可能成为民事活动的前提，进而构成民事案件的先决问题，普通法院有权加以审查。之所以允许普通法院审查无效行政行为而不允许其审查应撤销的行政行为，其缘由在于民事案件与行政案件的分野、民事审判与行政审判的职能划分。由行政审判庭按照行政法的规则审理行政案件，更有助于维护私人的合法权益，更有助于行政法秩序的统一和安定，但无效行政行为并不具备行政行为的特性，由民事审判庭来审理也不侵害当事人在行政法上的合法权益。当然，我国法院在实践中通常认为，请求确认行政行为无效属于行政诉讼的受案范围，因而在民事诉讼中拒绝审查无效行政行为问题。
