政治学家亨廷顿认为,国家的治理能力与国家的政治组织制度化程度密切相关,国家之间的根本区别不在于政体形式,而是在于政治制度的建设[1](p20)。“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”,是中国共产党在十八届三中全会上提出的在当前阶段我国全面深化改革的总目标,是我国大力推进政治制度建设的重要体现,深刻契合亨廷顿的国家治理理论。一般而言,国家治理体系是由国家的各种组织制度构成的,制度是人类文明发展的重要标志和衡量社会进步的主要尺寸,人易变而制度则相对稳定[2]。制度对于国家而言十分重要,以此而论,国家治理体系的现代化应该包括经济发展体制的现代化、社会整合体制的现代化以及政治与行政体制的现代化[3](p25-33),其中,经济发展体制的现代化是国家治理体系现代化的基础性和推动性力量,社会整合体制的现代化是国家治理体系现代化得以巩固的疏通性和引导性力量,政治与行政体制的现代化是国家治理体系现代化的决定性和约束性力量。在持续40年的高速增长后,中国经济发展进入新常态,中国的国家治理体系和治理能力的现代化必须与经济发展新常态相适应,要在巩固基本政治制度基础之上构建更加科学完备的社会治理体系和政治行政体制,从制度设计上保障国家的长治久安和人民的安康幸福。 中国在历史上曾建立了完备的国家治理体系,三省六部制就是基于中国长期的农业经济基础上的稳定的国家治理制度,其完善历经千年之久。而以议会制为代表的三权分立制是基于西方资本主义经济基础上的国家治理制度,其完善也历经百年之久。相对于今天的我国而言,国家治理体系和政治制度建设也必将要经历一个较为长久的历程。我国国家治理体系和治理能力现代化的本质即是构建基于中国特色的社会主义市场经济基础上的国家治理机制。在中华人民共和国成立的60余年中,我们艰难地建立了宏观调控的市场经济体制,并创制性地建立了人民代表大会制度、政治协商制度、基层群众自治制度等国家治理制度。这本身就是一种在短期内完成的伟大制度创新。然而,当前我国的国家治理体系和治理能力现代化建设没有可资借鉴的经验,只能靠自身探索,因此中国现代化的国家治理制度建设绝对不是一蹴而就的,它必将是一个长期的试错式的过程[4](p27-31)。 一、国家治理体系架构设计 科学的国家治理体系是提升国家治理能力的前提和基础。自党中央提出全面深化改革的总目标以来,国内外的专家学者对国家治理体系现代化的论述很多。这些论述角度不同,观点相异,各有千秋,但均为国家治理体系架构的设计提供了可资借鉴之处。国家治理体系是党理政治国的根本架构,是国家大政方针得以顺利贯彻执行的主要载体[5](p5-12)。从管理学角度而言,国家治理体系应该是一套完备科学的战略管理和战略执行的有机体系,而不应该是各种组织架构和制度体制的简单累加。循此思路,既然是战略管理体系,就应该有治理根基,治理路径,治理目标,以及治国理政所遵循的核心价值观和追求的终极目标(如图1所示)。
图1 国家治理体系架构 其中,终极目标是组织活动追求的根本价值和最终目的。我国是中国共产党领导的社会主义国家,中国共产党是治国理政的主体,党治国理政的终极目标是保持党的基业长青和实现共产主义[6](p21-26)。 社会主义核心价值观是指组织中指导决策和行动的永恒准则,反映了组织的深层信仰,并体现在组织成员的日常行为中,是组织文化建设的核心和指导力量。它是我党治国理政遵从的基本准则,是对社会主义核心价值体系的高度凝练和集中表达,是社会主义精神文明建设、文化建设和依法治国的价值内核和指导力量。文化建设就是把社会主义核心价值观渗透于教育、科学、文学艺术、新闻出版、广播电视、卫生体育、图书馆、博物馆等各项文化事业的活动之中,它是建设社会主义精神文明和提高人民思想道德水平的主要载体。依法治国是指在社会主义核心价值观的指引之下,依照能体现人民意志和社会发展规律的法律来治理国家,而不是依照个人意志来进行国家治理。社会主义核心价值观、文化建设和依法治国贯穿于我国国家治理的始终,是国家治理体系和治理能力现代化建设的引领和支撑力量。治理目标是治国理政所要达到的目的和效果,主要包括经济健康发展、社会和谐进步、人民幸福满意三项内容。经济发展了,社会和谐了,人民自然就满意了。当今世界,无论任何一个政党、任何一个国家,其治国理政目标都不会偏离这三项内容。 治理路径是治国理政的主要途径,主要涉及组成国家治理体系的各种制度建设。治理路径主要包括三大部分,即经济治理路径、社会治理路径,以及政治与行政治理路径。其中经济治理路径主要涉及国家对经济的宏观调控制度、社会主义市场经济体制、国家财政和税收制度三项内容。社会治理路径主要涉及社会福利保障体制、社会综合治理体制、纠纷调解与信访制度、生态环境保护制度四项内容。政治与行政治理路径主要涉及人民代表大会制度、政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度、科层行政管理体制、干部人事制度、监督监察制度以及司法制度共八项内容[7](p6-8)。 治理根基是治国理政的根本性和指导性力量,主要涉及治国理政的领导权和执行权。在我国,党的领导是国家治理体系的治理根基,应该包括党的领导能力、党的整合能力、党的规制能力、党的渗透能力[8](p4-8)。党的领导能力是指党领导、指挥、组织全国各族人民建设现代化国家的能力;党的整合能力是指党调解人民内部矛盾和协调各个群体利益共建现代化国家的能力;党的规制能力是指党领导国家制定规则并让民众遵从规则能力;党的渗透能力主要是指党组织渗入社会各个角落的能力。这四种能力都是党的执政能力的主要体现。