一、问题的提出 2017年年底，全国人大常委会首次听取审议了备案审查工作情况的报告。①这也是自系统设立以来官方首次对该制度运行现状进行全面梳理，因此引起舆论和学界的广泛关注。全国人大常委会将该制度定位为“符合中国国情、具有中国特色的一项宪法性制度设计”，②同时也意识到其还存在诸多完善的空间。③ 当前，健全宪法实施和监督制度已然成为全面推进依法治国战略的重要内容。十九大明确提出，“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。”④除了正在讨论中的宪法解释制度的程序构建之外，⑤如何进一步完善法规审查制度⑥也理应成为一个必要选项，“为推进合宪性审查工作奠定基础”。⑦就后者而言，《立法法》修正案已在以下两个方面嵌入了制度补丁：其一是引入主动审查机制；其二则是建立更为有效的申请回馈机制。⑧这两个补丁是否足以进一步激活法规审查制度、为其武装上“牙齿”，需要在充分盘点该制度前期实施效果的基础上做出客观的评判。 法规审查制度脱胎于法规备案制度。⑨《立法法》将其法定化的初衷是“为了维护法制的统一，……解决实践中存在的法规、规章与法律相抵触，法规与规章之间互相矛盾的问题”。⑩具体而言，该制度包含以下几个要素：其一，有权启动该程序的主体广泛，不仅包括国务院等国家机关，而且也包括社会团体、企业事业组织和公民；(11)其二，审查对象有限，仅包括行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，不包括法律，也不包括司法解释；(12)其三，作为一种典型的抽象审查制度，其审查要求或建议的提出只要基于提出主体对法规违法性的主观判断(“认为”)即可，而不要求以某一具体争议的存在作为基础事实。最后，在处理方式上，采用制定机关自我纠错(修改)和全国人大常委会监督(撤销)相结合。 确立之初，学界曾对该制度寄予厚望。有学者认为，其“对我国宪法所确立和规定的违宪审查制度，有一定的完善和发展作用”。(13)也有的评论道，“这是我国民主立法制度化的实质进步，是完善现行违宪监督体制的重要举措”，“它对维护宪法权威，推进我国政治体制改革、发展社会主义民主、实现法治立国具有里程碑性的历史意义。”(14) 然而，随着时间的推移，该制度所存在的问题也渐渐为理论界和实务界所认识和揭示。有人认为，该制度的主要问题包括未将法律纳入审查范围、缺乏对审查后具体处理措施的规定。(15)也有学者则详细罗列剖析了审查的启动阶段、立案阶段、审查阶段、修改或撤销阶段等各个环节所存在的程序及实体漏洞。(16)也有学者专门就公民、法人、其他组织审查申请程序展开研究，并指出其存在“缺乏刚性启动要件”“处理程序不够透明”“过滤程序太多”“缺乏建议人以及利益相关方参与的必要程序”等问题。(17) 全国人大常委会办公厅研究室四局局长宋锐认为，造成法规备案审查工作不力的原因主要包括以下两个方面，一是相关程序和工作机构尚不健全，二是观念和意识上的欠缺，包括社会的监督意识不强以及国家机关之间过于强调和谐而导致的监督废弛。(18)有学者表达了如下类似的忧虑：“缺乏运行制度的基本物质载体——强有力的审查机构及充足的职业化人员配备；缺乏从制度过渡到现实的阶梯——程序保障；缺少启动与运行制度的发动机——民众的参与；缺乏与制度配套的责任制度。”(19) 面对上述批评和建议，全国人大常委会至少从2004年开始已经着手制度完善的作业，包括成立法规审查备案室；2015年对《立法法》进行修改，尤其是增加回应机制以及将主动审查法定化；以及常态化地将该制度实施情况向常委会报告。 进一步推进宪法实施并使其成为制度红利已成为社会共识。我们更应当冷静而审慎地进行制度设计，尤其要注重对既有制度开展稳健的改革。作为目前最为稳定、最核心的既存制度环节，法规审查制度的优化升级便成为题中之义。笔者认为，该制度的完善必须基于对制度本身的全面评价和反思之上，而实现这一目的的最稳妥方式是通过对制度实践的分析反观立法设计的合理性。本文通过对若干有影响力审查个案的研究认为，现行法规审查制度存在双重悖论，即申请主体权利配置错位，以及申请受理资格条件明松实紧。 二、悖论一：审查请求权差序格局与激励失灵 (一)具体表现 法规审查制度的第一个悖论便是审查提出主体权利的错位配置。 首先，《立法法》所重重的重要国家机关并未积极行使法规审查请求权。《立法法》实施十八年来，从来没有一个机关公开地根据《立法法》第90条第1款提出法规审查请求。2004年，全国人大常委会办公厅研究室四局局长宋锐曾透露，“2003年，常委会收到公民或法人提出的法规审查建议10件。自立法法颁布以来，我们已陆续收到公民、法人、‘其他国家机关’提出的审查建议共23件(其中2002年收到10件，2003年收到10件，2004年收到3件)。”(20)显然，仅有公民、法人、“其他国家机关”提出申请，意味着作为《立法法》第90条第1款申请主体的重要国家机关在此期间却并未提出审查建议。全国人大常委会法工委法规备案审查室副主任田燕苗2013年在内部交流会议提及历年来审查申请数量时也并未提到任何重要国家机关申请的具体数字和个案。(21)其他学者也已证实这一判断。(22)全国人大常委会法工委负责人也透露，十二届全国人大期间“没有收到过有关国家机关提出的审查要求。”(23)重要国家机关的集体沉默也许是制度设计者始料未及的。
