中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1673-8330(2018)05-0080-14 一、作为协商机制缘起的三方利益纠葛 随着经济与社会的持续发展、管理科学和技能的不断进步，在部门行政中，已经很少再有诸如城管执法那样事端丛生、纷争不断的场域——无论是执法者的硬性或柔性的方式，还是执法对象的对抗或配合的行为，或是周边居民的声援或抵触的态度，都持续且稳固地在各类媒体的消息推送中占据一席之地。笔者认为，形成此一局面的根源乃是该场域中所存在的利益分歧。尽管“公共行政的目的是维护和促进公共利益或者大众福祉”，并且“公共利益是所有行政活动的理由和界限所在”，①但在城管执法场域中，首先被问及的却是：“公共利益”究竟是谁的利益？是执法者所代表的城市秩序利益，还是执法对象所代表的生存或经营利益，或是周边居民所代表的便利或安宁利益，以及诸如此类的其他利益？曾有论者将其概括为两个方面：“一是，社会公众与城市治理其他主体即政府、企业等的利益矛盾；二是，公民内部不同组织之间的利益矛盾。”②实际上，城管执法中的矛盾主体从来不是双方的，而至少是三方的，即作为城市管理规章制度执行者的城管主体一方、作为城管主体执法对象的摊贩一方，③以及作为受到执法活动直接或间接影响的周边居民一方。曾有论者将三方之间的利益诉求及纷争归纳为：“城市管理者希望城市干净、整洁、秩序井然，城市生活者希望生活方便、安全安静，城市谋生者希望在发展中获取利益。”④“政府大多会认为，改善了市容面貌就提升了投资环境，增强了城市综合竞争力；市民会认为只要不妨碍到自己就可以接受，如果受到影响可能又会立即投诉要求取缔；而门店商家会认为不付店租、不交税的‘马路经济’不仅影响城市环境，而且影响经营的公平性。”⑤上述归纳尚未穷尽城管执法场域中的利益诉求，或者说，其实城管、居民和摊贩的诉求都不是单向度的，其中包括但不限于：以某一方主体为出发点与另外两方的利益关系、每一方主体内部的利益关系。具体而言包括： (一)城管和摊贩的利益冲突 作为执法者，城管主体所执行的是代表城市规则与秩序的规章制度。从法理上说，这种规则必然存在，也必须有人去执行——无论其正统性、可接受性和可执行性如何，都不会从根本上改变这一点。⑥因此，无论某一城管机关或城管队员主观意愿如何，“履行职责”都是必然要求，并直接决定了其考核结果甚至“饭碗”能否端稳。⑦在执法对象中，问题较为突出的即为流动摊贩，其对于城市秩序可能造成的负面影响包括“占道经营造成交通拥堵”“某些地段摆摊造成公共安全隐患”“行为不当影响城市环境卫生和食品安全”等。⑧但对相当一部分摊贩而言，由于其文化水平低、专业技能缺乏、个人素质有限，加之“生存资源缺失”“社会保障制度滞后”⑨等客观因素，设摊经营成了其必不可少的谋生手段。由此，城管的“秩序利益”和摊贩的“生存利益”就构成了有时还较为剧烈的冲突——“城管执法具有某种正当性，摊贩摆摊叫卖具有自身的生存必要性和结果违规性，二者在行为、利益、目标等方面的对立就造成矛盾与冲突不能避免”。⑩ (二)城管内部的利益偏好 在微观层面，多数城管部门都有着数量众多的具体事权；在宏观层面，其也有着各不相同的行政目标。我们将行政目标的实现视为城管的一项“工作利益”，而当数量众多的行政目标难以或无法同时实现时，就出现了选择、取舍以及优先级的问题，其处理结果即反映了城管的利益偏好。而“地方政府服务的多重性有时可能导致相互冲突的目标”，(11)因此，“政府官员们需要履行彼此矛盾的职责是很常见的”。(12)在城管执法场域中，对流动摊贩的查处乃至取缔有助于实现交通、卫生、市容以及上位的“城市秩序”等目标，却无助于实现便利、和谐、共存以及摊贩视角的“民生”等目标。城管既要将城市秩序维护得井井有条，又不能让居民的生活便利减损到难以忍受的程度；既要严格执行城管规章、惩处违规行为，又要富含柔性和温情，减少强制行为的实施等等。当这些目标难以或无法同时实现时，目前多数城管是为城市秩序和居民利益设置了更高的优先级。比如，“管理”和“服务”都是城管的职责，但城管对于摊贩更多的是管理而非服务。再如，多数城管都将“民生”定义为“居民生活”，而民生工作还包括城区景观、环境卫生、燃气工程、停车管理、除冰融雪(13)等，却未将“摊贩生存”列入其中——这种自觉不自觉地对“民生”进行的排除或限定，也在一定程度上显露了城管的利益偏好。 (三)居民和摊贩的利益冲突 居民一方的利益集群中包含着“生活安宁”或者“不被打扰”的利益，而流动摊贩的经营活动可能直接或间接地影响这一利益。比如，部分摊贩使用高音喇叭或大功率电子扬声器播放经营项目，而这种噪音污染会影响周边居民的工作和休息；再如，部分摊贩在经营食品时会排出油烟等刺激性气体，而这种空气污染会影响周边居民的生活和健康；又如，部分摊贩在经营结束后不主动清理所产生的废弃物，而这种垃圾污染又会影响周边居民的居住环境等等。 (四)居民内部的利益抵触 尽管“就公共行政而言，最重要的并且最有价值的就是我们为公民服务以增进共同的利益”，(14)但不同公民的利益可能是不一致的，同一行政活动可能不仅无法增进“共同的利益”，而且会对不同公民产生截然相反的作用。在居民一方内部，最为典型的就是“生活安宁”和“生活便利”之间的利益抵触：居民一方面希望摊贩为其带来低价的商品和购物的便利，另一方面又不希望带来噪音、空气、垃圾等污染。这一矛盾甚至可能发生在同一居民身上，(15)而在不同居民之间就更加明显。比如，不同居民的经济条件和消费水平有所差别，对于摊贩的需要也有所差别——经济条件较好者往往更重视食品的卫生状况、商品的质量状况，而很少关注摊贩经营的物品；经济条件较差者则因摊贩销售的商品既便宜又便利，会对其有更大的需求。(16)对于前者而言，秩序和安宁远胜于便宜和便利；对于后者而言，为了便宜和便利则可以牺牲秩序和安宁。
