[中图分类号]K265.2 [文献标识码]A [文章编号]1000-4769(2018)05-0141-12 1937年全国抗战开始后，中国军队抵抗之英勇顽强与在战场上的接连失利相并存，因此，中国各方的政治力量都认识到，这场战争只能是持久战，如何坚持并打赢这场持久战，才是中国真正需要考虑和解决的问题，其中的关键在于能否动员民众，支持战争。如何做到有效地民众动员，牵涉到地方治理的诸般问题，而这恰恰是当时执政的国民党的软肋。中国地域广大，人口众多，各地情况千差万别，战争开始后，无论是前方还是后方，战区还是敌后，都面临着种种新的情况。国民党本就缺乏基层组织尤其是农村基层组织网络，其地方治理缺乏可靠而有力的支撑，如何在战时实现对地方的有效治理，为持久抗战提供基础性支持，确为国民党面临的难题之一。为此，国民党做出了若干地方政治改革举措，其主旨在于强化地方行政管理，适度扩大政治参与，以强化行政管理为抗战提供地方支撑，以扩大政治参与调动地方士绅和民众支持抗战的积极性。本文即以此为论述主旨，求教于学界同仁。① 一、“新县制”的推行 从秦代设郡县制以来，县就是中国地方区划的基本单位，历两千年而无大变，可见其适应性和稳固性。县级单位具有承上启下之功能，上承省之命令，下连区乡行政，上传下达，上下连通，在中国地方发展中起到了无可替代的枢纽作用。全国抗战前，国民党的统治大体伸展到县级单位，但并不十分深入与稳固，地方行政机构是“省庞大而县弱小，县以下则尤空虚，致有宝塔倒树之讥”。“抗战以来，如征兵、征粮、征工、募债、劝储等重要政令，及各项地方自治事业之推行，几莫不以乡镇公所为基层执行之中心。原有单弱组织，实不足以负荷如斯重任。”②当战争最初的疾风暴雨转向长期持久之际，如何动员地方人力物力资源支持抗战，为国民党的抗战建国打造地方性基础和持久动员力，同时改变地方散漫分治的局面，扩展中央对地方的管控，削弱并瓦解地方豪强势力基础，不使地方豪绅势力与地方军事势力相结合，滋生新的地方军阀力量，从而影响中央决策的实行，成为国民党不能不考虑的重要方面。 1938年3月，国民党临时全国代表大会通过的《抗战建国纲领》明确提出，以县为单位，“加速完成地方自治条件，以巩固抗战中之政治的、社会的基础”。[1]大会还通过《改进战时县政机构、促进行政效率、以增抗战力量案》，着眼于地方机构适应战时需要，实行行政军事化，从而为地方县政的改革提供了自上而下推动的前提条件。[2] 1938年4月8日，蒋介石在国民党五届四中全会作《改进党务与调整党政关系》报告，提出“必须注重于县以下的党务和政治的推进”，必须使政府与党部完全打成一片，运用党团的力量从各方面去推动，使自治和自卫的能力同时养成。他还为此拟出县以下党政机构关系草图，说明其中改革和创制的要点，“中心主旨，是要将党政工作和人民自治事业打成一片，并充实乡镇一级的工作力量，以便于运用和推进”。[3]行政院随后通过《抗战建国纲领实施方案》，提出修正县组织法，充实县政府组织，设立各级民意机关，扩大乡镇区域及其组织，实行融党于政等措施，为地方政治改革预为布置。[4] 根据蒋介石的指示，经过国民党中央的研讨和规划，1939年9月19日，国民政府颁布《县各级组织纲要》，其主要内容为：1.县为地方自治单位；年满20岁的县公民，有选举、罢免、创制、复决权。2.县长职权为受省政府监督办理全县自治事项，受省政府指挥执行中央及省委办事项；县政会议议决提出于县参议会之案及其他有关县政重大事项。3.县设参议会，由乡(镇)民代表会选举参议员，并得酌加依法成立之职业团体代表；县参议会自选议长，暂不选举县长。4.县财政由县政府统收统支，县预算决算交县参议会议决，再呈省政府核定；所有国家及省事务经费由国库省库支给；县政府应建设需要，经县参议会决议及省政府核准，得依法募集公债。5.区署为县政府辅助机关，代表县政府督导办理乡镇行政及自治事务。6.乡(镇)设公所，乡(镇)长任期2年，可连选连任，并兼任乡镇中心学校校长及壮丁队长；乡(镇)自行举办事项应经乡(镇)务会议议决；乡(镇)财政收支由乡(镇)公所编制预算，呈县政府审核，编入县预算。7.保长副保长由保民大会选举，任期2年，可连选连任，并兼任保国民学校校长及壮丁队长。8.甲长由户长会议选举，必要时得举行甲居民会议。[5]此“纲要”成为“新县制”实施的基本构架。 与《县各级组织纲要》相对应，其后在1941年8月9日公布的《乡镇组织暂行条例》是“新县制”改革在基层地方的进一步发展和深化。“条例”规定(与《县各级组织纲要》重复者从略)：1.县公民应赴乡镇公所举行宣誓，誓词为：誓以至诚，奉行三民主义，拥护国民政府，服从最高统帅，履行公民应尽之义务，分担抗战建国之大业。2.乡镇民代表会，由本乡镇保民大会各选举代表2人组织，职权为议决乡镇概算、审核决算，议决乡镇公有财产及公营事业之经营与处分，议决乡镇长交议及本乡镇公民建议事项，选举或罢免乡镇长及本乡镇之县参议员，听取乡镇公所工作报告并提出询问事项等；乡镇民代表任期2年，可连选连任，主席由代表互选；乡镇民代表会每3个月开会1次，公开举行，须有过半数者出席，出席者过半数同意，决议方为有效；乡镇民代表和乡镇长可向会议提案，本乡镇公民10人以上连署也可向会议建议；乡镇长向乡镇民会议报告经办事项并答复代表询问；会议议决事项与现行法令抵触者无效；会议决议案送乡镇长执行时，如延不执行或执行不当，得请其说明理由；如仍不满意时，得请县政府核办；乡镇长对决议案认为不当，得请复议；对复议结果仍不满意，得请县政府核办；县政府对决议认为有违三民主义或国策情事者，得请省政府核准后解散重选。3.乡镇务会议讨论决定事项为：自行举办事项、中心工作实施事项、县政府委办事项、乡镇民代表会议决案、提交乡镇民会议案、出席人员提案、10人以上连署建议；每月开会1次。4.保民大会，每户1人出席，职权为议决本保规约、人工征募事项、保长交议或5人以上连署提议事项、选举罢免保长副保长、选举罢免乡镇民代表会代表、听取保办公处报告并提出询问事项等；每月开会1次。5.保务会议，每月开会1次，讨论决定事项大体同于乡镇务会议。6.甲设户长会议，由各户长组织，职权为选举罢免甲长、政令执行、户口稽查、清洁卫生、兴革事项，每月开会1次。[6]
